Sistema da Indústria Responsável

Objecto do trabalho

O presente trabalho versa sobre os traços gerais do Licenciamento Industrial. Nestas linhas não se pretende um trabalho muito exaustivo dando apenas ênfase às revogações do Regime do Exercício da Actividade Industrial que originaram o Sistema da Indústria Responsável, às diferenças entre o antigo regime e o novo, à tipologia tripartida dos estabelecimentos insdustriais, e finalmente aos aspectos que considero positivos do Decreto-Lei 169/2012. 

Tal como o própio Sistema da Indústria Responsável, este estudo irá pautar-se pela simplificação uma vez que o diploma é recente e não existe muita legislação sobre o mesmo. No fundo, pretende apenas explorar-se a forma como o Regime do Exercício da Actividade Industrial se esvaneceu tornando como protagonista o Regime da Industria Responsável.

Licenciamento Industrial

O licenciamento industrial visa, grosso modo, condicionar o exercício do direito de iniciativa privada exigindo para tal um acto autorizativo para a instalação e laboração da actividade industrial. O regime do licenciamento industrial concilia, harmoniza e coaduna o direito ao livre exercício da actividade industrial com outros direitos e interesses públicos envolvidos, mormente direito à saúde, direito ao ambiente e qualidade de vida, etc.

Em suma, o licenciamento industrial é um instrumento de proteção do interesse coletivo que visa a prevenção dos riscos resultantes da laboração dos estabelecimentos industriais, a saúde e segurança pública, a higiene e segurança dos locais de trabalho, a qualidade do ambiente e um correto ordenamento do território.

Revogações e o SIR

O presente estudo versa sobre o Sistema da Indústria Responsável, doravante SIR. O SIR encontra-se regulado pelo Decreto-Lei n.º 169/2012 de 1 de Agosto e tem  como objetivo prevenir os riscos e inconvenientes resultantes da exploração dos estabelecimentos industriais, com vista a salvaguardar a saúde pública e a dos trabalhadores, a segurança de pessoas e bens, a segurança e saúde nos locais de trabalho, a qualidade do ambiente e um correto ordenamento do território, num quadro de desenvolvimento sustentável e de responsabilidade social das empresas, assente na simplificação e na transparência de procedimentos. Ao Decreto-Lei em análise subjaz o princípio da proporcionalidade visto que os procedimentos necessários ao exercício de uma actividade industrial devem ser proporcionais ao respectivo risco.

O Decreto-Lei objecto deste estudo substituiu o Decreto-Lei n.º 209/2008 que por sua vez tinha revogado o Decreto-Lei n.º 183/2007 que também tinha revogado o Decreto-Lei n.º 69/2003.

Como afirma o preâmbulo do Decreto-Lei n.º 209/2008, o Decreto-Lei n.º 69/2003 não logrou acelerar, tanto quanto era a sua intenção, os procedimentos de licenciamento industrial. Por este motivo, entrou em vigor o Decreto-Lei n.º 183/2007 que instituiu um regime de mera declaração prévia para os estabelecimentos de tipo 4, que outrora estavam sujeitos a necessidade de licença de exploração e de instalação.

Apesar do REAI ter sido revogado pelo SIR, cumpre nesta sede, assinalar a inovações trazidas pelo Decreto-Lei n.º 209/2008 uma vez que aos processos em curso na data de entrada em vigor do SIR é aplicável o regime constante do REAI. - art. 11.º n.º 1 do SIR.

O Decreto-Lei 209/2008 apresenta aspectos inovadores relativamente a certos princípios. Procedendo então à análise dos mesmos: 

O princípio da proporcionalidade afirma que quanto menor complexidade e  exigência nos procedimentos em causa e maior responsabilidade industrial, menor o risco. Nos termos do art. 4.º do REAI, procede-se à classificação dos estabelecimentos comerciais consoante os graus de risco para a pessoa humana e para o ambiente. Assim, o REAI prevê no seu art. 4.º n.º 2 que estão incluídos no tipo 1 os estabelecimentos industriais cujos projectos de instalações industriais se encontrem abrangidos por, pelo menos, um dos seguintes regimes jurídicos:

• Avaliação de impacte ambiental (DL 69/2000, de 3 de Maio);

• Prevenção e controlo integrados da poluição (DL 173/2008, de 26 de Agosto);

• Prevenção de acidentes graves que envolvam substâncias perigosas;

• Operação de gestão de resíduos perigosos; ou seja projectos sujeitos ao 

critério de natureza ambiental.

Nos termos do art. 4.º n.º 3 do REAI, são incluídos nos estabelecimentos industriais Tipo 2, os não incluídos nos de Tipo 1 e que se encontrem abrangidos por, pelo menos, uma das seguintes circunstâncias:

• Potência eléctrica contratada superior a 40 kVA 

• Potência térmica superior a 8,0 x 106 kJ/h

• Número de trabalhadores superior a 15; aqui já não se verifica o critério ambiental.

São incluídos nos estabelecimentos industriais de Tipo 3, os não abrangidos nos de Tipos  1 e 2 e ainda a actividade produtiva local e a actividade produtiva similar - art. 4.º n.º 4 REAI.

Outra das inovações trazidas pelo REAI é o princípio da aglutinação de tipologias. Este princípio pauta-se efectivamente pelos procedimentos a adoptar caso se esteja perante estabelecimentos industriais de tipo 1, 2 ou 3. Assim, para os de tipo 1, é necessária autorização prévia nos termos do art. 5.º al. a) do REAI. Para os de tipo 2, requer-se declaração prévia como consta do art. 5.º al. b) do REAI. Finalmente, para os de tipo 3, basta o simples registo na Câmara Municipal como figura no art. 5.º al. c) do REAI.

Trazido pelo REAI foi também o princípio da celeridade procedimental, ou seja, o reforço dos mecanismos relativamente ao cumprimentos dos prazos. O REAI introduziu um sistema de responsabilização do industrial, fazendo incidir sobre ele o ónus de entrega do pedido de licenciamente devidamente instruído. O diploma também introduziu o princípio da celeridade no que diz respeito ao não cumprimento dos prazos pela administração - art. 31.º do REAI relativamente ao princípio geral do deferimento tácito.

Outro princípio é o da normalização administrativa. Este princípio prevê a elaboração de guias técnicos com o objectivo de apoiar o requerente na preparação do seu processo.  

O último princípio inovador é a desmaterialização procedimental através do recurso às tecnologias de informação e comunicação. Assim, o sistema de suporte permite ao industrial conhecer, através de um simulador, o procedimento que se aplica ao seu caso - art. 14.º REAI.

O REAI aplica-se a três tipos de actividades: Actividade Industrial - art. 2.º al. a) do REAI; Actividade Produtiva Local - art. 2.º al. b) do REAI e Actividade Produtiva Similar - art. 2.º al. c) do REAI. Apenas a estas actividades são de aplicar as normas do Regime Jurídico da Actividade Industrial. No art. 3.º n.º 2, está vedada a aplicação do REAI às actividades industriais inseridas em estabelecimentos comerciais ou de restauração ou bebidas previstos no Decreto-Lei n.º 234/2007.

O SIR - Inovações face a outros regimes

Como mencionado supra, o SIR encontra-se regulado pelo Decreto-Lei n.º 169/2012 de 1 de Agosto e tem como objectivo consagrar um conjunto de medidas que vêm proporcionar claros avanços e melhoramentos no desenvolvimento sustentável e sólido da economia nacional, maxime, visa-se o favorecimento da competitividade da economia portuguesa.

Quais as inovações que estão no âmago do SIR?

Em primeiro lugar cumpre afirmar que uma das novidades trazidas pelo SIR é pôr termo à dispersão legislativa através da codificação ou consolidação num único diploma das matérias relativas ao exercício da actividade industrial, à instalação das novas Zonas Empresariais Responsáveis (ZER) e à acreditação de entidades no âmbito do licenciamento industrial, matérias que estão conectas face à realidade em presença.

Em segundo lugar cumpre fazer menção à criação de áreas territorialmente delimitadas, dotadas de infraestruturas e pré-licenciadas, as ZER, que passam a permitir a localização simplificada, célere e menos onerosa de novas indústrias. 

Em terceiro lugar e em abono da simplificação do procedimento  o SIR extinguiu a exigência de licenciamento nas pequenas indústrias com, uma potência elétrica inferior a 99 kVA, potência térmica superior a 12 × 106 kJ/h, e menos de 20 trabalhadores, que integram o tipo 3 e passam a estar sujeitas a um regime de mera comunicação prévia.

Em quarto lugar, como medida de reforço de transparência e simplificação nos procedimentos e de redução das taxas devidas (para um terço), salientam-se as medidas que promovem a adopção pelas entidades públicas de condições técnicas padronizadas por tipos de atividade e ou operação, que definem o âmbito e o conteúdo das respetivas licenças ou autorizações e que permitem que o industrial possa vir a obter um título de exploração emitido, com base numa declaração de cumprimento integral das condições predefinidas.

Em quinto lugar, merece também destaque a extensão da intervenção de entidades acreditadas à área do ambiente, no procedimento de instalação e exploração de estabelecimentos industriais, as quais passam a poder avaliar a conformidade dos elementos instrutórios do pedido de autorização, com a inerente dispensa de verificação de omissões ou irregularidades nos elementos instrutórios por parte das entidades competentes e consequente diminuição dos prazos procedimentais.

Como sexta inovação faz-se referência à introdução de alterações à terminologia de estabelecimentos de maior perigosidade, leia-se de tipo 1. Assim, as operações de gestão de resíduos perigosos passam a estar excluídas desta tipologia.

A sétima inovação traz-nos alterações nos estabelecimentos de tipo 1 e tipo 2. Quanto ao tipo 1,  em linha com a adopção progressiva e incremental pelas entidades intervenientes de condições técnicas padronizadas, o diploma estabelece um regime de autorização prévia padronizada, com responsabilização do industrial pelo cumprimento de um conjunto de requisitos predefinidos em licença ou autorização e conducente à obtenção de um título de instalação e exploração, sendo que, nos casos em que tal não seja exequível ou por opção do requerente, é adoptado o regime de autorização individualizada, havendo neste caso lugar a uma reunião entre os vários interessados, no sentido da conciliação de posições, à semelhança do modelo utilizado no regime respeitante aos projetos de Potencial Interesse Nacional. Relativamente ao tipo 2 é estabelecido um regime distinto do até agora vigente, seja pela redução de prazos para emissão do título de exploração, seja pelo alargamento dos casos de dispensa de consultas a entidades públicas pelo facto, designadamente, de a decisão de atribuição do título de exploração poder assentar, também nestes casos, numa declaração do industrial de cumprimento de requisitos  predefinidos em licença ou autorização padronizada.

A oitava alteração reforça ainda o regime da produção de actos tácitos, através da emissão automática via «Balcão do Empreendedor» da respectiva certidão, sem necessidade de intervenção humana, sempre que a decisão administrativa não seja tomada no prazo legalmente estabelecido.

Para finalizar o catálogo de inovações elencado, cumpre afirmar que o diploma coloca Portugal como o primeiro país da União Europeia a dispor de licenças padronizadas em matéria de título de emissão de gases com efeito de estufa e de licença ambiental de PCIP, e pioneiro ao nível da intervenção de entidades acreditadas nos domínios ambientais associados aos regimes de AIA e de PAG.

O objecto e âmbito de aplicação do SIR 

O diploma em análise tem um novo quadro jurídico que o governo pretende facilitador da captação de novos investidores e da geração de novos projectos para a indústria já estabelecida, que, no espírito do «Licenciamento Zero», reduz o controlo prévio do Estado mas aumenta a responsabilidade dos industriais e o controlo posteriorç. Estamos aqui perante uma manifestação fulcral do princípio da proporcionalidade na sua tripla vertente necessidade, adequação e proibição do excesso, uma vez que os procedimentos necessários ao exercício da actividade industrial devem ser proporcionais ao respectivo risco. - art. 266.º n.º 2 da CRP, e art. 5.º n.º 2 do CPA. 

O SIR regula o exercício da atividade industrial, a instalação e exploração de Zonas Empresariais Responsáveis (ZER), bem como o processo de acreditação de entidades no âmbito deste sistema - art. 1.º n.º 1 do SIR. 

Nos termos do art. 1.º n.º 2 e n.º 3 temos que o SIR delimita o seu âmbito de aplicação quer pela negativa quer pela positiva. Pela positiva, o SIR aplica-se a toda a actividade organizada que visa a obtenção de um produto final seja ele um bem ou serviço, maxime, Actividade Industrial. Note-se que no REAI falavam-se em três categorias (Actividade Industrial, Actividade Produtiva Similar e Actividade Produtiva Local). Em favor do processo de simplificação, aboliram-se duas delas uma vez que a determinação das mesmas em concreto implicava um conhecimento preciso e rigoroso do que era a potência térmica máxima, potência eléctrica contratada, etc. Pela negativa, está  vedada a aplicação do SIR às actividades industriais inseridas em estabelecimentos comerciais ou de restauração ou bebidas previstas no Decreto-Lei n.º 234/2007, tal como acontecia com o REAI. - art. 1.º n.º 3 do SIR.

Tipologias dos estabelecimentos industriais

Tal como acontecia com o REAI, no SIR também existe o princípio da aglutinação de tipologias. Os estabelecimentos industriais classificam-se em função do risco para a pessoa e para o ambiente. No tipo 1, o mais perigoso, encontram-se os estabelecimentos abrangidos pelo o RJAIA - art. 11.º n.º 2 al. a) do SIR - o RJPCIP - art. 11.º n.º 2 al. b) do SIR -e o RPAG - art. 11 n.º 2 al c) do SIR. Os estabelecimentos do tipo 1 carece de autorização prévia, que pode assumir as modalidades de autorização prévia individualizada ou de autorização prévia padronizada. - art. 12.º al. a) do SIR. No tipo 2, estão abrangidos os estabelecimentos industriais não incluídos no tipo 1 desde que sigam um dos seguintes regimes jurídicos: potência elétrica contratada igual ou superior a 99 kVA; potência térmica superior a 12 × 106 kJ/h; número de trabalhadores superior a 20; necessidade de obtenção de TEGEE; necessidade de obtenção de alvará ou parecer para operações de gestão de resíduos, nos termos do Decreto -Lei n.º 178/2006, de 5 de setembro, alterado pelo Decreto -Lei n.º 173/2008, de 26 de agosto, pela Lei n.º 64 -A/2008, de 31 de dezembro, e pelos Decretos -Leis n.os 183/2009, de 10 de agosto, e 73/2011, de 17 de junho. -art. 11.º n.º 3 do SIR. Segundo o art. 12.º al. b) do SIR, para os estabelecimentos deste tipo é necessária uma comunicação prévia. No tipo 3 estão incluídos os estabelecimentos não abrangidos pelas outras tipologias. - art. 11.º n.º 4 do SIR. Os estabelecimentos deste tipo carecem de mera comunicação prévia. - art. 12.º al. c) do SIR. 

Infra é apresentado um quadro que visa simplificar o que foi explanado supra.

Figuras do SIR

Entidade Coordenadora

Todos os contactos do industrial e do particular considerados necessários à boa instrução e apreciação do pedido de autorização prévia, declaração prévia ou de registo são estabelecidos com uma única entidade interlocutora, ou seja, a Entidade Coordenadora a quem compete a condução, monitorização e dinamização dos procedimentos administrativos. À entidade identificada nos termos previstos no anexo III do SIR,compete a direção plena dos procedimentos de instalação e de exploração de estabelecimentos industriais.- art 13.º n.º 1 do SIR.

De salientar que o SIR elenca no seu art. 14.º um conjunto de entidades públicas que também se podem pronunciar nos termos das suas atribuições e competências.

Entidades Acreditadas

As Entidades Acreditadas são entidades privadas reconhecidas formalmente pelo organismo nacional de acreditação, no âmbito do Sistema Português da Qualidade, com competência para realizar actividades específicas que o industrial lhes solicita ou que lhes são atribuídas ou delegadas pelas entidades com atribuições no âmbito do SIR.

Nos termos do art. 10.º do SIR as entidades acreditadas podem intervir na elaboração de relatórios de avaliação da conformidade com as alíneas a), b) e c) do mesmo artigo. Interveêm em àreas técnicas como: ambiente, incluindo água, ar, resíduos, ruído, prevenção e controlo integrados da poluição prevenção de acidentes graves e avaliação de impacte ambiental (instrução dos processos); segurança e saúde no trabalho, caso seja aplicável nos termos de lei especial (instrução dos processos e vistorias); segurança alimentar (instrução dos processos e vistorias).

A intervenção das entidades acreditadas pode ocorrer por a solicitação do industrial, da sociedade gestora da ZER ou das entidades públicas intervenientes. -art. 10.º n.º 2 do SIR.

Iters procedimentais

Como enunciado no quadro supra, os procedimentos e actos com carácter permissivo são distintos consoante o tipo de estabelecimento em causa.

Regime de Autorização Prévia Individualizada

Este tipo de iter procedimental inicia-se com a apresentação à entidade coordenadora de formulário de pedido de autorização individualizada e respectivos elementos. - art. 21.º n.º 1 do SIR. No prazo de cinco dias a entidade coordenadora procede à verificação sumária do pedido. - art. 21.º n.º 4 do SIR. Se a verificação do pedido de autorização e dos respectivos elementos revelar a sua não conformidade com os trâmites legais, a entidade coordenadora profere no prazo de vinte dias o despacho de convite ao aperfeiçoamento ou o despacho de indeferimento liminar. - art. 21.º n.º 5 alíneas a) e b) do SIR. O prazo de vinte dias aumenta para trinta dias se o pedido de autorização for referente a instalações abrangidas pelo RJAIA e pelo RPAG. - art. 21.º n.º 6.

O art. 22.º do SIR faz menção à convocação de uma reunião sempre que a entidade coordenadora o entender.

Nos termos do art. 23.º do SIR afirma-se que a emissão de parecer, aprovação e autorização tem de ser feita nos prazos previstos no anexo IV ao SIR. Infra é apresentado um quadro com os referidos prazos.

A decisão de autorização de instalação é proferida pela entidade coordenadora e tem que ser devidamente fundamentada nos termos do art. 24.º n.º 1 do SIR.

A exploração de estabelecimento industrial só pode ter inicio após o requerente ter em seu poder o título de exploração. A emissão do título depende de vistoria prévia e apresentação da apólice de seguro. A vistoria prevista no art. 35.º determina a decisão final do pedido de autorização e deve ter lugar nos trinta dias subsequentes à data de apresentação do pedido de exploração.

O regime de autorização prévia individualizada garante a transparência uma vez que a o industrial não fica nas mãos da volatilidade dos funcionários. Neste procedimento a Administração simplifica o controlo à priori e aposta tudo no controlo à posteriori.

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Regime de autorização prévia padronizada

Este tipo de procedimento aplica-se por opção do requerente e destina-se a obter uma decisão integrada da entidade coordenadora que confere ao requerente o direito a instalar e a explorar o estabelecimento industrial de tipo 1. - art. 26.º n.º 1 e 3 do SIR. A decisão referida aplica-se nos domínios previstos nas alíneas a) a f) do art. 26.º n.º 3 do SIR.

O art. 27.º enuncia que o procedimento do pedido de autorização prévia padronizada se faz nos mesmos trâmites legais do regime de autorização prévia individualizada. 

Assim, nos casos em que não seja exequível ou por opção do requerente, é adoptado o regime de autorização individualizada, havendo neste caso lugar a uma reunião entre os vários interessados, no sentido da conciliação de posições, à semelhança do modelo utilizado no regime respeitante aos projetos de Potencial Interesse Nacional.

Regime de comunicação prévia com prazo

Este regime vem previsto nos artigos 30.º a 32.º do SIR.

É estabelecido um regime distinto do até agora vigente, seja pela redução de prazos para emissão do título de exploração, seja pelo alargamento dos casos de dispensa de consultas a entidades públicas pelo facto, designadamente, de a decisão de atribuição do título de exploração poder assentar, também nestes casos, numa declaração do industrial de cumprimento de requisitos  predefinidos em licença ou autorização padronizada.

Em suma, a Administração tem um prazo para fazer as verificações, findo qual o industrial pode dar inicio à sua actividade.

Regime da mera comunicação prévia

O cumprimento da obrigação de mera comunicação prévia é feito através da apresentação à entidade coordenadora do formulário e respectivos elementos instrutórios. - art 33.º n.º 3 do SIR. Esta mera comunicação prévia implica a aceitação de um termo de responsabilidade previsto no n.º 3 do art. 33.º do SIR. Está aqui patente a ideia de compromisso de honra.

O exercício actividade é iniciado com a apresentação do comprovativo electrónico de submissão da mera comunicação prévia, acompanhado do comprovativo do pagamento de taxas eventualmente devidas. - art. 34.º n.º 1 do SIR. 

Principais aspectos positivos do SIR

Primo, o SIR consolida, num único diploma do regime de exercício da atividade industrial (REAI), do regime jurídico de instalação e exploração das áreas de localização empresarial (ALE), e do regime de intervenção das entidades acreditadas no âmbito do processo de licenciamento industrial, criando um novo quadro legal para o setor da indústria e revogando os diplomas parcelares vigentes até à data. Constata-se aqui uma certa simplificação uma vez que a compilação num único diploma torna mais eficiente e fácil o manuseamento do mesmo.. 

Secundo, extinção da exigência de licenciamento de determinadas pequenas indústrias. Denota-se aqui uma desburocratização de procedimentos e uma simplificação legislativa que a meu ver é de louvar uma vez que as indústrias com uma potência elétrica inferior a 99 kVA, potência térmica superior a 12 × 106 kJ/h, e menos de 20 trabalhadores, passam a integrar o tipo 3 e ficam sujeitas a um regime de mera comunicação prévia o que permite o inicio da respetiva exploração imediatamente após tal comunicação. 

Tertio, estabelecimento do regime de autorização prévia padronizada.  Neste tipo de autorização há responsabilização do agente económico pelo cumprimento de um conjunto de requisitos predefinidos em licença e conducente à obtenção de um título de instalação e exploração.

Quatro, por opção do requerente, é adoptado o regime de autorização individualizada. Nesta premissa, há um reforço da participação do requerente na medida em que este é chamado a intervir nos regimes procedimentais.

Quinto, a tramitação dos procedimentos relativos ao SIR é realizada através de uma plataforma eletrónica a operar através do balcão do empreendedor. - art. 6.º do SIR. O balcão empreendedor visa a facilidade e harmonização na tramitação dos processos e a disponibilização de formulários, licenças padronizadas e documentação de suporte. O conteúdo deste artigo já era contemplado no REAI. Assim, apraz-me dizer que a sua aplicação prática teve o alcance pretendido pelo REAI, tanto que continua a vigorar no SIR.

Sexto, emissão automática via «Balcão do empreendedor» da respetiva certidão, sem necessidade de intervenção humana (recorde-se que o REAI exigia a intervenção do gestor do processo para efeitos de emissão da certidão em causa). Há então um reforço da operacionalização do regime dos atos tácitos.

Septimo, o cadastro electrónico. Este passa a estar previsto em suporte electrónico o que não constitui uma inovação mas uma confirmação do disposto no art. 15.º do REAI. Denota-se aqui por um lado o facto do industrial poder conhecer a situação do licenciamento nacional ao minuto e por outro um reforço por parte do Estado dos mecanismos de controlo a posteriori da actividade industrial. 

Octavo, utiliza-se em vários preceitos do diploma o conceito de autorização em vez de licença. A autorização consiste num acto administrativo que remove um limite ao exercício de um direito pré-existente. A licença por seu lado, consiste num acto administrativo que permite a adopção de uma conduta ou o exercício de uma actividade relativamente proibidas. A passagem da licença para a autorização é pois um sinal dos tempos.

Bibliografia

Ø ANTUNES, Tiago, Regime de Exercício da Actividade Industrial in O que há de novo no Direito do Ambiente?- Actas das Jornadas de Direito do Ambiente. AAFDL. 2009;

Ø CARVALHO, Raquel, Licença Ambiental como Procedimento Autorizativo, in Estudos de Direito do Ambiente: Sessões do Seminário de 2002. Porto. Universidade Católica. 2003;

Ø COSTA, Adalberto, O novo regime da actividade industrial: REAI DL nº 209/2008, de 29 de Outubro.

Liliana de Castro, aluna n.º 18219, subturma 8