O interesse Europeu pela protecção do ambiente é já uma questão bem antiga, contudo só em 1987 com a entrada em vigor do Acto Único Europeu foi formalmente reconhecida como objectivo comunitário. A questão ambiental “nasceu”, em 1968, ano que ficou conhecido como o “ano do despertar da era ecológica”, marcado por uma das mais importantes declarações em matéria ambiental, a Declaração de Estocolmo. Declaração esta que foi uma das fontes inspiradoras da Constituição da República Portuguesa de 1976.
No sistema português a posição jurídica ambiental existente no artigo 66º/2 da Constituição da República Portuguesa e no seu artigo 52º/3 a) traduz-se em direitos de intervenção e de cidadania, junto da Administração e dos tribunais com o objectivo de defender um interesse de fruição colectiva em termos ambientais. O ponto primacial é a ideia de participação, tal como a Convenção de Aarhus vem sublinhar já mais recentemente. Na altura em que o Código de Procedimento Administrativo foi aprovado o estabelecimento de um princípio de participação e audiência dos particulares parecia ser um inovação e até mesmo uma ousadia, hoje é uma realidade normalíssima e indispensável no funcionamento da Administração.
Para Carla Amado Gomes o "Direito ao Ambiente" é uma síntese de posições procedimentais e processuais. Porque aquilo que os cidadãos podem pedir ao Estado não são porções de água ou de árvores ou de ar puro, mas podem exigir sim a possibilidade de aceder a informações relativas a questões ambientais, de participar em procedimentos autorizativos ambientais ou por exemplo propor acções judiciais com o intuito de salvaguardar a integridade dos bens ambientais. Para esta autora a protecção do Direito do Ambiente atribui a cada cidadão uma "dupla qualidade de credor e devedor". Ou seja, é um dever de cada pessoa que ao ser cumprido reverte a favor quer a seu próprio favor quer a favor da comunidade no presente e no futuro. Esta preservação do Ambiente é um conceito que envolve uma ideia de solidariedade em comunidade. Tem de haver cidadania em comunidade e uma promoção da causa ecológica, como ela própria diz uma " ecocidadania". E a melhor maneira para se atingir esta "ecocidadania" é através da participação em procedimentos ambientais, porque se o ambiente é de todos, então deve por todos ser gerido. A participação pública hoje constitui um imperativo da Administração (267º/5 da CRP) e nos procedimentos autorizativos ambientais ganha um sentido ainda mais profundo. Constituindo o direito de participação o direito nuclear da cidadania ambiental, assim como o direito de informação. O conceito de participação do público implica alguns elementos tais como: implica que o público conheça os dados situação em causa, que possa exprimir a sua opinião, que essa opinião seja tida em conta pelo órgão decisor, que o público conheça o teor da decisão e os motivos que levaram a que fosse tomada. Quer a Convenção de Aaurhus quer a Lei de acesso á Informação Ambiental (LAIA) estipulam que o direito de acesso ao processo e á informação devem ser exercidos junto das entidades públicas que tenham competências autorizativas em sede ambiental. O acesso á informação deve ser feito através de duas modalidades: através da consulta de dados, ou através da obtenção documentada de dados informativos. A informação deve ser disponibilizada e pode ser requerida por qualquer individuo, sem que este tenha de justificar o seu interesse. O requerente tem direito a uma resposta sobre o seu pedido de informação no prazo de dez dias. E a resposta ao pedido de informação pode ser positiva, parcialmente positiva, negativa ou ainda diferida para um momento posterior. A consulta de documentos assim como de listas e de registos sobre o ambiente, tal como qualquer consulta que tiver lugar junto da entidade pública detentora da informação é gratuita, contudo a disponibilização do suporte da informação como por exemplo as fotocópias podem ser taxadas, mas as organizações não governamentais do ambiente e aquelas que são equiparadas têm uma isenção de 50% no pagamento dessas taxas de acesso á informação.
Vasco Pereira da Silva, conhecido defensor dos direitos subjectivos e do direito de participação dos particulares nas decisões administrativas, tem um pensamento que também vai no sentido do que já foi dito. Para ele se antigamente o procedimento era subalternizado em face da decisão final das autoridades públicas, actualmente a sua autonomia e valorização corresponde ás exigências modernas do Direito Público. Para o Professor o procedimento não é apenas uma realidade formal ou um simples esquema organizativo de tomada de decisões, é sim uma realidade material que potencia a participação dos indivíduos e das instituições de modo a permitir uma tomada de decisões mais correctas. Isto porque as autoridades decisoras ponderam os diversos interesses envolvidos levando a que a decisão tomada seja mais justa. Num Estado de Direito Democrático como o nosso e de um ponto de vista jurídico a importância do procedimento tem a ver com a maneira de actuação das autoridades públicas. E isto porque as decisões públicas não podem ser o resultado de uma qualquer verdade revelada, têm de ser o resultado de um procedimento em que a vontade estadual é constituída através da intervenção de múltiplos sujeitos. Vasco Pereira da Silva salienta o facto de o procedimento público ser uma realidade que apresenta duas facetas, uma objectiva com funções legitimadoras, organizatótrias e participativas e outra subjectiva sendo um instrumento de garantia dos direitos dos particulares permitindo deste modo tutela antecipada e preventiva dos seus direitos anteriormente á decisão das autoridades públicas. O Professor realça também o destaque e a ligação que a Constituição faz entre o procedimento e o ambiente, onde se estabelece que a garantia do direito fundamental ao ambiente depende da actuação do Estado e do envolvimento e participação dos cidadãos. Para ele existem duas tarefas fundamentais do Estado nesta matéria a de assegurar e incentivar a participação democrática dos cidadãos na resolução de problemas nacionais e a de defender a natureza e o ambiente. Daí que a realização do estado de Direito do Ambiente depende da realização da tarefas do Estado e ainda da actuação dos indivíduos e do seu empenho, culminando as duas "forças" no procedimento.
O procedimento é então a forma comum de actuação da Administração Pública, enquanto instrumento da manifestação de interesses públicos e privados de modo a que se tomem decisões mais correctas e eficazes. Pode-se até destacar alguns dos objectivos do procedimento administrativo. Primeiramente podemos dizer que tem um objectivo legitimador da actividade administrativa, no domínio ambiental o procedimento administrativo assume uma importância decisiva, porque a participação no procedimento vai servir de contra ponto da maior liberdade decisória da Administração. Assumindo assim um controlo e limitando o poder político. Outro objectivo é o da criação de racionalidade no próprio funcionamento da Administração, devendo haver uma generalização de mecanismos procedimentais e uma racionalização das escolhas administrativas, não devendo uma decisão se esgotar num único acto. Surgindo deste modo o procedimento como método decisório. E deve ser comum a todas as formas de actuação da administração, devendo ser ainda tão mais estruturado e organizado quanto maior for o numero de sujeitos nele envolvidos, ou quanto mais complexa for a matéria que se está a discutir. Só deste modo se conseguirá apurar e avaliar de forma completa, toda a matéria e todos os indivíduos envolvidos e avaliar a diversas soluções possíveis Um outro objectivo do procedimento é a manifestação dos interesses públicos e privados, é um "ponto de encontro".
É importante salientar ainda que a ponderação de todos os interesses em jogo não significa que haja uma eliminação da responsabilidade decisória. Porque ponderar os interesses não equivale á "lógica do mais forte". Tem de se tomar decisões ponderadas e justas, daí que o procedimento está regulado em lei. Para que á partida se saiba o modo como os interesses devem revelar e ser ponderados e a quem cabe a competência decisória. Para Vasco Pereira da Silva o direito fundamental ao ambiente implica assim o reconhecimento pela ordem jurídica dos direitos procedimentais necessários á sua efectivação. Isto porque é a própria Constituição que consagra o direito de participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito. E é tarefa do Estado assegurar a participação democrática dos cidadãos na resolução dos problemas.
Posto isto e depois da análise de alguns Acordos e convenções parece possível dizer que o governo português é signatário da uma parte substancial dos acordos e compromissos internacionais ambientais , como é o caso da Convenção de Aaurhus, onde assume o compromisso de assegurar aos cidadãos o acesso á informação e participação assim como á justiça em matéria ambiental. Num plano geral Portugal tem uma legislação actualizada e vasta que assegura o a cesso e a liberdade de informação e participação, as dificuldades encontram-se na observância de alguns destes direitos pela Administração pública, ou porque existem espaços de ambiguidade criados pelas leis que posteriormente podem ter interpretações diferentes., criando aqui dificuldades aos interessados. Em termos de implementação de leis ambientais em Portugal existem incumprimentos frequentes, que se devem muitas vezes a uma quase inexistente fiscalização. Mas no que diz respeito ao acesso á informação, á participação e á justiça em matéria ambiental, os textos legais existentes garantem estes direitos a todos os cidadãos num enquadramento mais abrangente do que em vários países europeus. Diferença esta que se regista a nível do acesso á justiça, uma vez que a legislação portuguesa dá o direito a cada cidadão de agir em nome do interesse comum.
O direito a participar no processo de tomada de decisão sobre um plano, uma estratégia, um projecto ou uma proposta surgem como a única garantia de que qualquer que seja a proposta em processo de decisão esta inclui os vários pontos de vista, tal como os vários impactes positivos e negativos em termos ambientais. Integrar desde o primeiro momento as diversas visões e interesses sobre um dado tema é também uma garantia de que potenciais conflitos nas fases finais do projecto não ocorrerão promovendo a convivencia e o respeito mútuo entre perspectivas e interesses em jogo.
A Convenção de Aarhus que tem como objectivo contribuir para a protecção do direito de cada individuo e das gerações presentes e futuras a viver num ambiente que preserve a sua saúde e bem estar, foi um grande progresso para os processos de participação pública. Ela prevê que que se realizem intervenções em três domínios: desenvolvimento de acesso público a informação na posse de autoridades públicas, favorecimento da participação pública em tomada de decisões com impactes sobre o ambiente e alargamento do acesso á justiça.
Para percebermos como esta questão do acesso á participação no procedimento é importante e já vem detrás a Convenção de Espoo (1991), a convenção- Quadro das Nações Unidas sobre alterações climáticas (1992) e a Convenção sobre os efeitos transfronteiriços dos acidentes industriais (1992) já previam a participação do público em algumas fases dos processos. Salienta-se também alguns documentos que requerem processos de participação pública como por exemplo: os processos de avaliação de impacto ambiental, a elaboração de planos territoriais e a realização ou alteração de politicas de ambiente. Nestes casos é mesmo a própria legislação que obriga que haja um período para consulta pública do projecto. Em geral a participação nos assuntos públicos relativos ao ambiente é um direito- dever constitucional dos cidadãos, ou seja uma tarefa conjunta a realizar com o Estado e que este deve fomentar. Este direito-dever abrange três instrumentos que podem ser exercidos individualmente ou colectivamente: a petição artigo 52º/1 da CRP, o referindo artigo 115º da CRP e o direito de audição na fase de discussão pública de leis, de regulamentos e outros instrumentos de politica ambiental. A participação pode ser ainda prévia ou sucessiva (na maioria dos casos) e pode abranger áreas como por exemplo a estratégia nacional da conservação da natureza, incentivos á criação de estabelecimentos não poluentes, regulamentação de uso de recursos, entre outros.
No âmbito da problemática da participação no procedimento ambiental há também quem fale num conceito relativamente recente "Capacity Building", a capacitação encontra-se de uma forma geral associada aos esforços realizados para desenvolverem bases sociais, educativas, tecnológicas, legais e institucionais que potenciam o acesso dos cidadãos aos processos de tomada de decisão. Normalmente a sua definição e um pouco ambígua " esforços desenvolvidos de forma a melhorar as capacidades humanas, cientificas, tecnológicas, organizacionais e institucionais de um país". Isto porque as escolhas dos individuais e a participação dos cidadãos nos processos de tomada de decisão constituem elementos importantes, podendo contribuir para a existência de um melhor ambiente, de os indivíduos compreenderem os temas ambientais, tendo acesso a fontes de informação e á oportunidade de participação.
Mesmo com toda a legislação existente ainda existem algumas lacunas no que diz respeito ao pleno acesso dos cidadãos á informação ambiental, o que acaba por influenciar negativamente a possibilidade de os cidadãos poderem conhecer as causa reais das situações, bem como a atribuição de responsabilidades face ao ocorrido. Os processos de participação mais usados em Portugal continuam a ser os passivos- a consulta e a audiência pública- que embora sejam importantes como processos de informativos ficam muito aquém nas componentes de esclarecimento e debate. Além disto este tipo de limitação associado á ocorrência de participação em fases adiantadas dos processos de decisão quando a intervenção do cidadão terá necessariamente de ser "anulada" devido aos estudos/projectos/planos estarem quase nas fases finais, tem generalizado um sentimento de descrença e frustração dos interessados. E pesar de a participação se ter tornado uma exigência da Convenção de Aarhus o que se tem verificado actualmente é que a participação e a inclusão de sugestões dadas pelo público e outros interessados são muitas vezes postos de lado e omitidos das decisões finais e deste modo os projectos/planos muitas vezes não se adequam á situação para que foram criados.
Posto isto e depois de tudo o que foi dito conclui-se que se uma decisão administrativa for praticada sem a audiência dos particulares interessados ou das entidades que possam vir a ser lesadas pela decisão, viola o conteúdo essencial de um direito fundamental, devendo ser considerada nula nos termos do artigo 133º/2 d) do Código de Procedimento Administrativo.
"Temas de Direito do Ambiente", Cadernos O Direito Nº6, Almedina 2011
"Introdução ao Direito do Ambiente", Carla Amado Gomes, Almedina
"TAIDIS, cidadania ambiental informação e participação no contexto da Convenção de Aarhus", Fundação Luso-Americana, 2006
"Verde cor de direito, Lições de Direito do Ambiente", Vasco Pereira da Silva
Mónica Padeiro Nº 16959
4º ano Subturma 8
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