Filipa Calixto
19605
1. A DUALIDADE DE JURISDIÇÃO EM SEDE AMBIENTAL
Antes da
alteração do artigo 45º da Lei de Bases do Ambiente (LBA)[1]
pela lei que aprovou o ETAF[2],
a tendência era a da identificação dos litígios ambientais com questões
relativas à defesa dos direitos de personalidade dos lesados, com eventual
efeito mediato favorável sobre bens ambientais naturais[3].
Esta recondução do contencioso ambiental à jurisdição comum relacionava-se com
uma visão deste contencioso estritamente dependente da noção de relação de
vizinhança, que se traduzia na apreciação dos litígios pretensamente
ambientais, ou sob a veste de questões relacionadas com a defesa da
propriedade, ou na pele de problemas de protecção de direitos de personalidade,
tendo por referência os artigos 1346º e 1347º do Código Civil (CC). A esta
opção legislativa também não terá sido alheia a fórmula do artigo 66º, nº1 da
CRP, que transportava o “direito ao ambiente” para a sede dos direitos a
pretensões individualizadas[4],
facilitando a sua apreensão pelas vias civilísticas.
Actualmente a
tendência já não é a mesma, mas mesmo assim, a remissão do referido artigo para
a “jurisdição competente” implica a caracterização da natureza da relação
jurídica como condição prévia de determinação do foro competente.
O disposto no
artigo 212º, nº3 CRP, atribui competência aos tribunais administrativos para
dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas, sendo que
a doutrina tem vindo a assinalar que muitos dos litígios em matéria ambiental
são litígios de natureza jurídico-administrativa, quer por serem, no essencial,
de direito administrativo as normas que protegem o ambiente, quer por serem, em
grande medida, imputáveis a entidades administrativas importantes agressões ao
ambiente[5].
O facto de a
utilização de bens ambientais naturais estar sujeita a um princípio de gestão
racional, numa lógica de proibição sob reserva de permissão, obriga a que antes
do desenvolvimento de um largo conjunto de actividades, a Administração tenha
que intervir de forma mais ou menos intensa. Tal intervenção explica a
proliferação de actos autorizativos e de normas de onde decorrem parâmetros de
actuação dos operadores, cuja validade deve ser sindicada junto dos tribunais
administrativos, nos termos do artigo 4º, nº1, alínea b), do ETAF. Este factor
aliado à “captura” das acções propostas por autores populares contra entidades
públicas por violações de normas jusambientais, nos termos do artigo 4º, nº1,
alínea l) do ETAF, faz da jurisdição administrativa o foro preferencial do
contencioso ambiental[6]
[7].
Seguindo o entendimento
de AROSO DE ALMEIDA, a competência da jurisdição administrativa depende apenas
da circunstância de a agressão ao ambiente ser directamente levada a cabo por
uma entidade pública[8].
Ou seja, de uma
situação de preferência – formal – dos tribunais comuns, passámos, pela
natureza administrativa da relação jurídica autorizativa (1º, nº1 ETAF), para
um quadro de preferência – material – dos tribunais administrativos[9].
2. CONCRETIZAÇÃO CONSTITUCIONAL
Com a reforma operada em 2004, a justiça administrativa passou a ser uma
jurisdição plena, nos planos substancia, processual e funcional, concretizando
o imperativo constitucional que o artigo 268º da CRP encerra, efectivando o
direito à tutela jurisdicional efectiva para defesa dos direitos e interesses
legalmente protegidos dos cidadãos.
Sensível à demora dos litígios da justiça administrativa, que
em muito excedia o tempo razoável, levando a que muitas pretensões
jurídico-administrativas perdessem o seu efeito útil com o decurso do tempo,
veio o actual contencioso administrativo urgente, desdobrar-se em processos
principais e em providências cautelares, realizando desta forma o direito à
tutela jurisdicional efectiva.
Os processos urgentes principais, são assim processos
autónomos, caracterizados por uma tramitação acelerada ou simplificada, na
medida em que estão em jogo situações cuja resolução deverá ocorrer num “tempo
curto[10]”,
não compatível com o tempo considerado normal para a generalidade dos
processos. Estes processos, ao contrário dos cautelares, terminam em decisões
judiciais definitivas quanto ao seu mérito, dada obviamente a celeridade com
que no caso, se impõe alcançar a justa composição de todos os interesses
envolvidos.
A tutela cautelar[11],
por seu turno, caracteriza-se pela sua acessoriedade ou instrumentalidade face
ao processo principal, pretendendo-se que através de medidas conservatórias ou
antecipatórias, seja provisoriamente
regulada a situação em termos de se poder assegurar a
utilidade da sentença em tempo dito normal.
Em suma, a ratio da
tramitação “especial” de ambos os processos, prende-se com o facto de estarmos
perante situações de carácter urgente, que exigem a tomada de medidas,
definitivas ou provisórios, por forma a garantir a utilidade da decisão
judicial, ainda que os respectivos pressupostos de aplicação sejam diferentes[12].
Posto isto e de acordo com o CPTA, consideram-se processos
principais urgentes autónomos ou principais, as impugnações urgentes e as
intimações urgentes.
É pois neste último género de processos urgentes,
caracterizado por um processo expedito de condenação, que vamos encontrar
sedeada a “intimação para a protecção de direitos, liberdades e
garantias”.
Ora, o escopo deste meio processual prende-se com a salvaguarda
do exercício de um direito, liberdade ou garantia em tempo útil e de forma
definitiva, fazendo-lhe corresponder uma forma de processo especial, que se
caracteriza, como já se referiu supra, por um modelo de tramitação simplificada
ou no mínimo acelerado, em razão da sua urgência.
Dito de outra forma, estamos perante situações em que é
necessário obter, em tempo útil, logo com carácter de urgência, uma decisão
definitiva sobre a questão de fundo, sob pena de nos depararmos com uma
situação de intolerável de negação de justiça[13] [14].
3. O REGIME GERAL DA INTIMAÇAO PARA A PROTECÇÃO DOS
DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS
3.1.
ÂMBITO
DE APLICAÇÃO
Este novo meio processual, mais não veio do que concretizar a
exigência do nº5 do artigo 20º[15]
da Constituição Portuguesa, nascendo não só do direito interno constitucional, mas
também do direito internacional que vincula o Estado português. Diga-se porém,
em abono da verdade, que através da instituição deste tipo de intimação, o
propósito primordial do legislador, foi efectivamente o de dar cumprimento à
imposição constitucional que apenas se reporta a direitos, liberdades e
garantias pessoais, e não a quaisquer outros[16],
de acordo com o referido artigo.
Tal limitação não parece ser procedente. A verdade é que não
se verifica qualquer restrição por parte do legislador administrativo em nenhum
dos artigos que integram a Secção II do CPTA, nem tão pouco no próprio Título
da Secção. Parece assim evidente que o legislador ordinário foi deliberadamente
para além da já mencionada concretização Constitucional, estendendo o âmbito de
intervenção deste novo meio processual a todos os direitos, liberdades e
garantias pessoais e não pessoais. Ora, não tendo o CPTA restringido esse âmbito de aplicação, não cabe
obviamente ao intérprete fazê-lo[17].
Por outro lado, e considerando que a direitos de estrutura
análoga, deve caber um regime idêntico e análogo, a própria Constituição no seu
artigo 17º, prevê que o regime de direitos, liberdades e garantias seja
aplicado aos direitos enunciados no Titulo II e aos direitos fundamentais de
natureza análoga, pelo que não se vislumbra qualquer fundamento válido para
excluir estes direitos de natureza análoga do âmbito de protecção da acção
sumária consagrada no artigo 109º do CPTA.
Nestes termos, tendo em conta a natureza análoga do direito
ao ambiente, justifica-se plenamente que este seja abrangido pela intimação os
direitos fundamentais de natureza análoga aos direitos fundamentais[18] [19].
3.2.
PRESSUPOSTOS,
LEGITIMIDADE, PEDIDO E TRAMITAÇÃO[20]
Resumidamente, diremos que este meio processual pode ser
utilizado quando a emissão de uma decisão de fundo do processo seja
indispensável para assegurar o exercício de um direito, liberdade ou garantia,
e não seja possível ou suficiente o decretamento de uma providência cautelar no
âmbito de uma acção administrativa normal, comum ou especial[21].
A legitimidade pertencerá naturalmente aos titulares dos
direitos, liberdades e garantias[22].
O conteúdo do pedido será a condenação à adopção de uma
conduta positiva ou negativa por parte da Administração, que pode consistir
mesmo na prática de um acto administrativo.
O pedido de intimação também pode ser dirigido contra
concessionários ou quaisquer particulares, mesmo que não disponham de poderes
públicos, não sendo, no entanto, prescindível a relação jurídica
administrativa.
Quanto à tramitação vigora o disposto no artigo 110º CPTA,
onde este processo é configurado segundo um modelo polivalente, que permite que
ele seja submetido a quatro formas processuais distintas, tal como nos elucida
o referido artigo[23].
Saliente-se, por fim, que a utilização deste meio é ainda
favorecida do ponto de vista económico, na medida em que não há lugar nestes
processos ao pagamento de custas[24].
3.3.
A
QUESTÃO DA SUBSIDIARIEDADE DOS INTRUMENTOS DE TUTELA PRINCIPAL URGENTE
Da leitura do artigo 109º CPTA parece ficar clara a natureza
subsidiária da intimação, pois dali se retira que a necessidade da intimação
urgente, sob forma de decisão definitiva, afere-se pela impossibilidade ou
insuficiência da intimação urgentíssima provisória, regulada no artigo 131º
CPTA[25],
sob a forma de decisão cautelar.
Nesta medida, a intimação para protecção de direitos,
liberdades e garantias não é a via normal de reacção a utilizar em situações de
lesão ou ameaça de lesão de direitos, liberdades e garantias[26].
O meio normal de defesa dos direitos fundamentais são
precisamente as acções administrativas comuns ou especiais, associadas
eventualmente à dedução de um pedido de decretamento de providências
cautelares, destinadas a assegurar a utilidade da sentença.
O CPTA exige desde logo, como pressuposto do recurso à
intimação, a urgência da decisão para evitar a lesão ou inutilização do direito
e sem a qual apenas poderia haver lugar às acções administrativas referidas no
parágrafo anterior. Mas exige também, que no caso concreto, não seja de facto
possível ou suficiente para assegurar o exercício desses direitos, o
decretamento provisório de uma providência cautelar, segundo o disposto no
artigo 131º.
Note-se contudo, que sempre que seja indispensável, para
evitar a lesão de direitos fundamentais, uma decisão de mérito urgente, fica
automaticamente excluída a hipótese de recurso à figura prevista no artigo 131º
do Código, por esta providenciar uma tutela meramente cautelar.
Em suma, afirmando a lei o carácter excepcional da intimação,
deve ser sempre atribuída prioridade aos processos não urgentes[27],
ainda que complementados pelo decretamento, mesmo que provisório, de
providências cautelares, porquanto aquelas beneficiando de uma tramitação mais simplificada,
e em certos casos, muito ligeira e sumária, não podem constituir a regra, uma
vez que todos os processos devem seguir, sempre que possível, uma tramitação
temporal mais adequada ao cabal esclarecimento das questões, à produção de
prova e ao exercício do contraditório entre as partes.
Em conformidade com o exposto, Mário Aroso de Almeida e Carlos
Alberto Fernandes Cadilha[28]
não se coíbem em afirmar que “Não é, por isso
aconselhável abusar dos processos urgentes, em que a celeridade é necessariamente
obtida através do sacrifício, em maior ou menor grau, de outros valores, que,
quando ponderosas razões de urgência não o exijam, não devem ser postergados.”
No que à extensão desta subsidiariedade concerne,
questiona-se se a intimação para a protecção de direitos, liberdades e
garantias, é apenas subsidiária relativamente às providências cautelares de
carácter genérico, segundo o disposto no artigo 131º ou se será ela também
subsidiária relativamente a toda e qualquer providência cautelar
especificamente orientada para a defesa de certos direitos, liberdades e
garantias.
A doutrina tem entendido que o nexo de subsidiariedade
estabelecido entre a intimação e o decretamento provisório de qualquer
providência cautelar de natureza genérica não pode deixar de se estender às
providências cautelares específicas de protecção de direitos, liberdades e
garantias.
O nº1 do artigo 109º prevê pois, uma subsidiariedade mais ampla,
do que a estipulada na própria norma, uma vez que faz todo o sentido que o
recurso à intimação tenha também como pressuposto a inexistência de qualquer
outro meio processual especial de defesa de direitos, liberdades e garantias[29].
4.
CONCLUSÕES
Ao longo deste estudo foram dadas algumas notas
jurisprudenciais[30],
constatando-se que a maior parte dos acórdãos proferidos no âmbito deste meio
processual não estão relacionados com a tutela do direito fundamental ao
ambiente[31],
tutela essa que decorre do artigo 66º CRP.
Como também se tentou clarificar, a utilização desta
intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias pressupõe que
esteja efectivamente em causa a lesão de um direito fundamental, pessoal ou
patrimonial, análogo ou não, nos termos do artigo 17º CRP. Donde se conclui que
a questão da tutela do direito ao ambiente através deste mecanismo apresenta
uma questão prévia, relacionada com a consideração ou não do direito ao
ambiente como um direito fundamental[32].
A título de exemplo, refira-se o entendimento de CARLA AMADO GOMES, que não
autonomiza o direito ao ambiente, referindo ainda que “quando intenta com sucesso uma intimação nos termos do 109º CPTA, o
requerente fica investido no direito de exigir da entidade agressora uma
conduta, activa ou omissiva, de conteúdo conformado pela pretensão subjectiva
que reclama. Ora, no âmbito de interesses de fruição de bens colectivos, não
existem verdadeiros direitos a pretensões individualizadas, mas tão só
interesses de facto de conteúdo subjectivamente indeterminável (em razão da
inapropriabilidade de tais bens)”[33].
Sem tomar partido na questão da autonomização ou não do
direito ao ambiente, pensamos que a escassa aplicação da intimação consagrada
nos artigos 109º e seguintes do CPTA para tutelar o direito ao ambiente
demonstra a subsidiariedade deste mecanismo, na medida em que são as acções
principais não urgentes os meios processuais adequados à tutela deste direito,
como já se referiu supra.
Nestes termos, conclui-se que a tutela do ambiente através da
intimação para protecção dos direitos, liberdades e garantias é possível e
admissível, estando reunidos os pressupostos necessários e respeitando o seu
carácter subsidiário.
[1] Artigo 45.º LBA: “Tutela judicial
1 - Sem prejuízo da
legitimidade de quem se sinta ameaçado ou tenha sido lesado nos seus direitos,
à actuação perante a jurisdição competente do correspondente direito à cessação
da conduta ameaçadora ou lesiva e à indemnização pelos danos que dela possam ter
resultado, ao abrigo do disposto no capítulo anterior, também ao Ministério
Público compete a defesa dos valores protegidos pela presente lei, nomeadamente
através da utilização dos mecanismos nela previstos.
2 - É igualmente reconhecido
a qualquer pessoa, independentemente de ter interesse pessoal na demanda, bem
como às associações e fundações defensoras dos interesses em causa e às
autarquias locais, o direito de propor e intervir, nos termos previstos na lei,
em processos principais e cautelares destinados à defesa dos valores protegidos
pela presente lei.”
[2] Tal
alteração foi levada a cabo pela Lei 13/2002, de 19 de Fevereiro.
[3] CARLA
AMADO GOMES, Introdução ao Direito do Ambiente, Lisboa, 2012, pág. 209.
[4]
Defendendo a natureza de direito subjectivo do “direito ao ambiente”, VASCO
PEREIRA DA SILVA, Verde. Cor de Direito.
Lições de Direito do Ambiente, Coimbra, 2002, págs. 84 e ss.
[5]
MÁRIO AROSO DE AMEIDA, Tutela
Jurisdicional em Matéria Ambiental, in
Textos do Direito do Ambiente, Porto, 2003, págs. 77 ss.
[6] Para uma
análise mais aprofundada das situações passíveis de enquadrar as previsões das
alíneas b) e l) do artigo 4º, nº1 do ETAF, CARLA AMADO GOMES, op. Cit., págs. 210-214, e ainda, da
mesma autora, A Ecologização da Justiça
Administrativa: Brevissima Nota sobre a alínea l) do nº1 do artigo 4º do ETAF,
in Textos Dispersos de Direito do
Ambiente, I, Lisboa, reimp. De 2008, págs. 249 seg..
[7]
Dizemos “preferencial” na medida em que a aplicação de coimas e medidas de
natureza penal, por razões históricas e de especialização substantiva, pertence
à jurisdição comum. Sobre as vantagens da reunião de todo o contencioso
ambiental sob a alçada da jurisdição administrativa, CARLA AMADO GOMES, A Ecologização…, cit., pág. 265-267.
[8]
MÁRIO AROSO DE AMEIDA, Tutela …, cit., pág 80. O autor defende que mesmo
nas situações em que as agressões ao ambiente são levada a cabo por
particulares, apesar dos contornos mais fluidos do problema, na sua maioria
deverão ser submetidas à apreciação dos tribunais administrativos.
[9] CARLA
AMADO GOMES, Introdução…, cit., pág.
210.
[10] Sobre a noção de “tempo curto”, “tempo médio” e “tempo
longo”, v., ISABEL FONSECA, Dos Novos Processos Urgentes no Contencioso Administrativo, 2004, p13 e ss.
[11]
Regulada no Titulo V, a que
correspondem os artigos 112º a 134º do CPTA.
[12] JOANA SOUSA, O
Contencioso Administrativo dos direitos, liberdades e garantias, IGAOT, 2007, p. 257. Texto disponível em
http://www.igaot.pt/wp-content/uploads/2010/02/CONTENCIOSO.pdf.
[13] Apesar de ambos os processos serem simplificados em termos de tramitação
processual, foi a impossibilidade de decidir a título definitivo a questão de
fundo que conduziu o legislador a prever processos principais urgentes que
pudessem colmatar as limitações inerentes à tutela cautelar.
O particular pode estar numa situação em que, apesar
de preencher os requisitos inerentes à proclamação de uma providência cautelar,
essa não é suficiente para a tutela do seu direito. Os prejuízos decorrentes de
uma demora processual que a providência cautelar pretende evitar, continuariam
a afectar o autor mesmo que fosse decretada a providência.
Pode dizer-se que a tutela cautelar é insuficiente
sempre que o interessado vise a obtenção de efeitos que só poderão advir da
sentença final.
[14]
JOANA SOUSA, O Contencioso…, cit., p. 258.
[15] O qual estatui que “Para defesa dos direitos, liberdades
e garantias pessoais, a lei assegura aos cidadãos procedimentos judiciais
caracterizados pela celeridade e prioridades, de modo a obter a tutela efectiva
e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos.”
[16]
Sobre a problemática distinção entre direitos, liberdades e garantias e
direitos económicos, sociais e culturais, bem como o regime aplicável a cada,
veja-se JORGE REIS NOVAIS, “Direito,
Liberdade ou Garantia”: uma noção constitucional imprestável na justiça
administrativa?, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº
73, 2009, pp.48 segs.
[17]
Sobre a aplicação desta intimação aos direitos fundamentais patrimoniais, bem
como aos direitos análogos, vejam-se os acórdãos do TCA SUL de 31/01/2008,
proc. nº 03290/07, e o de 02-06-2005,
proc. nº 00773/05 Todos os acórdão referidos neste estudo encontram-se em www.dgsi.pt.
[18] Devem ainda
considerar abarcados no seu âmbito, quer os direitos de natureza análoga
dispersos na CRP, quer ainda aqueles que se encontrem fora do catálogo. MÁRIO
AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO CADILHA, in Comentário ao Código de
Processo dos Tribunais Administrativos, Almedina,
2005, pag.721.
[19] CARLA AMADO GOMES, Pretexto, contexto e texto
da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, 2003. pp. 13 segs. Texto
disponível em http://www.icjp.pt/sites/default/files/media/291-135.pdf.
[20]
JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A protecção
dos direitos fundamentais na justiça administrativa reformada, in Revista de Legislação e Jurisprudência,
nº3929, 2001, p. 230.
[21]
AROSO DE ALMEIDA e CARLOS CADILHA, Op. Cit., p. 722. Veja-se também o
acórdão TCA SUL de 18/05/2006, proc. nº 01560/06.
[22]
Não obstante, poderá admitir-se o uso da acção popular em áreas que assumam
relevo comunitário directo – tal como acontecerá em matéria de ambiente - ,
desde que tal respeite a disponibilidade legítima dos direitos pelos
respectivos titulares. VIERA DE ANDRADE, Op.
Cit., p.230.
[23]
AROSO DE ALMEIDA e CARLOS CADILHA, Op. Cit., pp. 735 e 736.
[24]
Acórdão TCA SUL de 25-01-2007, proc. nº
02219/06.
[25]
Sobre a articulação dos artigos 109º/1 e 131º do CPTA veja-se AROSO DE ALMEIDA
e CARLOS CADILHA, Op. Cit., p.727.
[26]
JOANA SOUSA, O Contencioso…, cit., p. 261.
[27]
Acórdãos TCA SUL de 30-06-2011, proc. nº 07776/11, e de 14-09-2010,
proc. nº 06519/10.
[28]
In
“Comentário
ao Código de Processo dos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2010, pag.726.
[29]
Para além da questão da subsidariedade, cabe ainda referir,
que o requerente da intimação terá que alegar e provar (ainda que de forma
sumária) que só a procedência do pedido de intimação lhe proporcionará a
plenitude do exercício do seu direito, demonstrando assim a indispensabilidade
da intimação, face ao caso concreto.
[30]
A nossa pesquisa de acórdãos centrou-se na jurisprudência proferida pelos
Tribunais Centrais Administrativos (TCA), Norte e Sul, desde 2004.
[31]
A titulo de curiosidade, refiram-se alguns acórdãos (todos do TCA SUL) em que
se utilizou o meio processual aqui em estudo, bem como o respectivo direito que
é tutelado: o proc. nº 08736/12
(10/05/2012) reporta-se ao caso de uma docente, doutora em Ciências Jurídicas,
que pretende ser imediatamente inscrita na Ordem dos Advogados; o proc. nº 07694/11
(22/03/2012) foi proferido no âmbito de um caso de emissão urgente de visto de
residência; por seu turno, no proc. nº 06347/10 (10/02/2011) decidiu-se
que a titular de um contrato de arrendamento poderia socorrer-se desta
intimação como forma de compelir o proprietário à realização de obras
necessárias e assim poder regressar ao local arrendado, de onde tinha sido
desalojada; o proc. nº 03470/08 (27/03/2008) considerou que a o meio
processual do artigo 109º CPTA não era o adequado para a alteração da situação
prisional do requerente.
[32]
Matéria essa que, por razões de tempo e espaço, não conseguimos aprofundar
aqui.
[33]
CARLA AMADO GOMES, Introdução…, p.
244. A mesma Autora reforça o seu entendimento num outro texto, Escrever verde por linhas tortas: o direito
ao ambiente na jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, em
que analisa jurisprudência do TEDH, Tribunal esse que também não autonomiza o
direito ao ambiente, na medida em que não existe na CEDH consagração alguma
deste direito. Esta ausência de consagração não impede, porém, o TEDH de
conferir protecção ao Ambiente através de outros direitos consagrados.
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