Considerações acerca do DL 147/2008

Responsabilidade Ambiental por Danos Ecológicos

Considerações acerca do DL 147/2008

Este é um tema amplamente discutido hoje em dia, pois é cada vez mais frequente haverem situações de violação de bens, que podemos considerar como “bens ecológicos”.

Quem deve suportar as “cargas ambientais”? Será que essa é uma responsabilidade de quem lhes deu origem? Ou será aquele sobre quem as mesmas incidem? E será que, alguma vez, o Estado pode ser responsabilizado? Estas serão as questões que aqui procuraremos resolver.

Certo é que não existe ainda um conceito rigoroso de danos ecológicos, o que pode tornar difícil a responsabilidade por danos ambientais. Ainda assim, embora não haja um conceito exacto, o Professor Gomes Canotilho aproxima-nos de algumas ideias, nomeadamente que podemos entender como dano ecológico “quando existe uma agressão aos bens naturais (água, terra, luz, clima) bem como às relações recíprocas entre eles” [1]; sendo que noutros casos podemos entender danos ecológicos como aqueles que não são avaliáveis em dinheiro, constituindo estes “violações de interesses de protecção da natureza”.[2]

O dano ecológico não é, nem nunca será a soma dos danos individuais, nem tão pouco terá como base bens susceptíveis de apropriação exclusiva, seja ela pública ou privada. Este dano, classificado como ecológico, é certamente um dano ressarcível que resulta de uma mudança, de um perecimento ou de uma total destruição do bem ambiente compreendido como um só. – Alguma doutrina considera que o dano ecológico é um dano sem leasdo individual (seria a perda ou o prejuízo do ambiente e qualidade de vida).

Para ser possível fazer uma definição clara e precisa, é necessário distinguir entre danos ao ambiente – danos ambientais; e danos ecológicos; em que nos primeiros se verificaria a lesão de bens jurídicos concretos do bem ambiente como a água, a luz, o solo, etc; já nos segundos iria verificar-se a lesão do bem ambiente que é considerado de forma unitária. A Doutrina maioritária considera que só nos casos dos danos ambientais se pode vir a gerar a responsabilidade ambiental; enquanto que nos danos ecológicos está em causa puramente o interesse geral da defesa do meio ambiente. Contudo, parece que não podemos afastar na totalidade a possibilidade de estes danos se incluírem no sistema característico da responsabilidade, acima de tudo numa Ordem Constitucional como a portuguesa, que trata do Direito ao ambiente e à qualidade de vida como Direitos Fundamentais.

Contudo, o nosso ordenamento jurídico não autonomizava, até ao surgimento do DL 147/2008, de 29 de Julho, o dano ecológico do dano ambiental. A lacuna, podemos afirmar, era fruto de um concurso de erros. Por um lado, a Constituição não distingue claramente as duas realidades no artigo 52º/3[3]; por outro lado, a Lei de Bases do Ambiente (Lei 11/87, de 7 de Abril =LBA) revela uma perspectiva individualista do dano ambiental (artigo 40º/4 e 5)[4]; e ainda, a Lei 83/95, de 31 de Agosto (Lei da participação procedimental e da acção popular = LAP) ignora a diferença essencial entre interesses individuais homogéneos e interesses de fruição de bens colectivos, reduzindo o regime de indemnização aos primeiros (cfr. o artigo 22º/2).

A directiva 2004/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Abril é a “trave-mestra” do sistema que culminou no DL 147/2008, de 29 de Julho, pois trouxe várias ideias inovadoras quanto à questão em apreço.

O DL 147/2008 é actualmente o diploma aplicável em sede de prevenção e reparação de dano ecológico e só deste[5] — na definição do artigo 11º/1/d) do DL, dano ecológico é toda "a alteração adversa mensurável de um recurso natural ou a deterioração mensurável do serviço de um recurso natural que ocorram directa ou indirectamente".

Assim sendo, podemos claramente afirmar que são danos ecológicos, para os efeitos do referido DL (artigo 11º), todos os danos causados: à água (ressalvados os efeitos adversos sobre os quais incida o regime da Lei 58/2005, de 29 de Dezembro — Lei da Água); ao solo; e às espécies e habitats protegidos pelo ordenamento nacional. Foi, claramente neste último ponto que o legislador acresceu ao regime da directiva, tendo em conta que esta aponta só como objecto de protecção as espécies e habitats protegidos ao abrigo do regime da Rede Natura 2000, enquanto que o DL remete a identificação para a "legislação aplicável" — que é, neste momento, o DL 142/2008, de 24 de Julho (Regime da conservação da natureza e da biodiversidade).

Também é notório que no âmbito subjectivo o legislador português aumentou o âmbito de acção da directiva. Na verdade, o DL, no tocante à responsabilidade subjectiva (artigo 13º), segue o alargamento que a directiva aconselha — não afectando os lesantes da estrita enumeração de actividades do Anexo III. Mas, dá-lhe uma nova secção que se refere aos bens sobre os quais os danos podem incidir. Desta forma, enquanto a directiva impõe a responsabilização, assente na culpa (e sempre assente só na culpa), de todos os sujeitos e entidades, públicos e privados, independentemente da actividade, por danos infligidos a espécies e habitats protegidos ao abrigo do regime da Rede Natura 2000, o DL acrescenta a este a responsabilização dos mesmos por quaisquer danos ecológicos, desde que compreendidos nas categorias enunciadas no artigo 11º/1/e) — ou seja, também ao solo e à água.

Seguindo a linha da directiva, o DL assenta numa compreensão bastante alargada de responsabilidade, que culmina com a concretização desta independentemente da verificação de um dano. O princípio da prevenção, que sobressai no Direito do Ambiente, justifica esta visão, uma vez que, dada a fragilidade de muitos bens naturais, ofensas à sua integridade podem revelar-se irreversíveis (sobretudo quando não regeneráveis).

Por um lado, podemos afirmar que o diploma dá um passo no sentido da autonomização do dano ecológico; por outro lado, ele fixa critérios para a reparação e compensação do dano ecológico; por outro lado, ainda, descrimina deveres de prevenção e reparação a cargo dos operadores sem exonerar a Administração da competência primacial de tutela ambiental que a Constituição lhe confia. Certo é que o diploma tem várias exclusões, sendo as que parecem fazer um “choque” maior na Doutrina são a exclusão de bens ambientais como o ar, o subsolo e o solo do universo de componentes sujeitos a danos ecológicos.

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[1] CANOTILHO, José Gomes de; Actos Autorizativos Jurídico-Públicos e Responsabilidade por Danos Ambientais, pag 13

[2] CANOTILHO, José Gomes de; Actos Autorizativos Jurídico-Públicos e Responsabilidade por Danos Ambientais, pag. 13

[3] in Textos dispersos de Direito do Ambiente (e matérias relacionadas), II, Lisboa, 2008, pp. 21 segs, 35-36.

[4], Pedro SILVA LOPES, Dano ambiental: responsabilidade civil e reparação sem responsável, in RJUA, nº 8, 1997, pp. 31 segs, 50 segs.

[5] O dano ao componente solo (na sequência da directiva) só releva enquanto fonte de risco para a saúde humana — artigo 11º/e) iii) e Anexo III, ponto 2. Ou seja, não se trata aí de um verdadeiro dano ecológico.