AUXÍLIOS DE ESTADO A FAVOR DO
AMBIENTE: RELEVÂNCIA NA ORDEM JURÍDICA DA UNIÃO EUROPEIA
Inês
Liebermann
“Ao
olhar para a realidade do ambiente, o jurista pode escolher utilizar “óculos”
muito diferenciados, de acordo com a realidade em apreciação ou a perspectiva
intencionada (...)”[1]
1.
Considerações iniciais
Confrontados
uma vez mais com a necessidade de publicar um artigo no âmbito da disciplina de
Direito do Ambiente e perante a dúvida sobre qual o tema a abordar parece que
novamente os desígnios da UE e da sua ordem jurídica ocuparam uma posição
privilegiada na nossa reflexão sobre as problemáticas atuais deste ramo do
Direito. Assim, tomaremos novamente como pando de fundo para esta breve
investigação, o vasto ordenamento jurídico da União, numa vertente que põe em
especial confronto, várias áreas do Direito de grande complexidade.
Referimo-nos desde logo ao Direito da Concorrência, enquanto “direito que visa organizar os mercados e
por essa via proteger consumidores e produtores, reconduzindo-se basicamente à
ideia de ordenação da economia pelo Estado (...)”[2] e ainda, de menor centralidade neste
estudo, ao Direito Tributário do Ambiente, concretizador da disciplina jurídica
dos tributos que visam “fazer pagar os
danos ambientais aos que os provocam, aos próprios poluidores, pondo-os a pagar
tributos que assim os oneram”[3],
área do Direito na qual a figura dos impostos ecológicos assume grande
centralidade, enquanto impostos “que o
Estado lança sobre a utilização do ambiente, entendido como um bem colectivo
que, a partir de certos níveis ou modalidades de utilização conhece um desgaste
que não permitirá ao conjunto da colectividade continuar a utilizá-lo nos
termos que fazia anteriormente”[4], seguindo a formulação de EDUARDO PAZ
FERREIRA.
O
porquê da escolha deste tema reside sobretudo na visão muito ampla e
multidisciplinar que o Direito do Ambiente proporciona ao jurista, ao lidar com
vertentes específicas de várias áreas do Direito o que contribui para a
necessidade de se considerarem problemas que extravasam o domínio mais
“tradicional” da regulação jurídica do Ambiente. Nesta medida, procurámos uma
abordagem que não se focasse nos típicos assuntos desta disciplina, mas sim em
questões que talvez por não serem tão conhecidas nos despertaram um maior
interesse e cuja relevância é inquestionável no atual panorama do Direito do
Ambiente. Preconizamos assim a opinião defendida por CARLA AMADO GOMES, autora
para a qual “O Direito do Ambiente é um
Direito traçado a partir de uma série de círculos concêntricos que abrangem
vários ramos do Direito”[5].
Fica feita a advertência sobre a
especificidade do assunto escolhido.
2. Concetualização e significado
no ordenamento jurídico da UE
Importa,
no seguimento do exposto iniciar a presente reflexão sobre a temática dos
auxílios de Estado com fins ambientais. Precavemos o leitor para a existência,
nesta sede, de uma grande densificação doutrinária e jurisprudencial em constante
mutação o que nos leva a considerar apenas o quadro geral deste instituto,
focando os aspetos que consideramos mais essenciais para a problemática do
Ambiente. Como tal, evitamos cair em discussões e teorizações que
transformariam esta breve reflexão numa infindável tese que ultrapassaria os
objetivos deste trabalho.
Começando
por explicitar o significado dos auxílios estatais no contexto da regulação
económica dos mercados, partimos da doutrina do ilustre Professor EDUARDO PAZ
FERREIRA ao salientar que “o Estado actua
(...) muitas vezes, pela atribuição de auxílios públicos, que correspondem a
formas de concessão de apoio directo que, em teoria, correspondem à satisfação
de um interesse de ordem geral”[6]. Esta forma de atuação estadual visa
assim a implementação de medidas de estímulo e fomento de determinadas
atividades económicas mediante a transferência de rendimentos ou através da
isenção de encargos por parte de Estado em favor dos particulares[7].
Veremos que no contexto da União, tais medidas encontram justificação na
necessidade de “prossecução de objectivos
de interesse geral como o emprego, a coesão económica e social ou o
desenvolvimento ambientalmente sustentável”[8].
Ora,
concentrando precisamente as nossas atenções nesse ordenamento[9], o
artigo 107º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (em diante
designado por TFUE) consagra como elementos essenciais do conceito de auxílios
estatais quatro critérios cumulativos, a saber[10]: 1.
“A existência de uma vantagem”; 2. “A imputabilidade ao Estado da vantagem
concedida”; 3. “O favorecimento de
certas empresas ou de certas produções” (critério da seletividade); 4. “A afetação da concorrência e do comércio do âmbito da UE”, o que
corresponde ao designado pela doutrina, princípio da incompatibilidade. Tal
princípio reside na ideia de que por via de regra, os auxílios de Estado são
incompatíveis com o mercado interno, enquanto mecanismos que perturbam o normal
funcionamento da concorrência numa economia de mercado, contrariando a opção
dos dirigentes europeus pelo princípio do mercado aberto e da livre
concorrência[11].
Mas
como salienta ANA RITA GOMES DE ANDRADE “os
auxílios de Estado não podem ser vistos de forma maniqueísta – totalmente
perversos ou totalmente vantajosos – razão pela qual “equilíbrio” é uma palavra
de força nesta matéria”[12], dai que o artigo 107º TFUE nos seus números
2 e 3 preveja dois conjuntos de exceções ao princípio da incompatibilidade[13].
O número 2 consagra situações em que determinados auxílios são considerados
compatíveis, sem necessidade de uma apreciação discricionária por parte da
Comissão, enquanto no número 3 as situações enumeradas só serão admissíveis em
consequência de uma análise casuística por parte desta Instituição, a qual é
encarregue de autorizar e fiscalizar os auxílios concedidos pelos Estados. A
consagração destas exceções implica o reconhecimento por parte do legislador da
UE de que “aos auxílios de Estado podem
estar associados importantes benefícios de promoção do interesse comunitário
que ultrapassem os efeitos negativos de afectação da concorrência e do
comércio”[14]. A promoção de um mercado sem barreiras
para os Estados-Membros onde a concorrência seja estabelecida sem entraves,
afigura-se um objetivo integrado no contexto das mais vastas políticas
europeias, o que implica a sua relativização face a interesses que demonstrem
ser preponderantes, por via, designadamente, da própria consagração de uma
cláusula aberta no TFUE que permite “fomentar
a realização de um projecto importante de interesse europeu comum”[15], atendendo às preocupações europeias
que em cada momento se relevem de maior importância. Começamos por esta via a
vislumbrar um dos critérios que irá enformar todo o regime dos auxílios
estatais com fins ambientais, os quais como iremos ter a oportunidade de
explicar, se baseiam numa mediação entre objetivos económicos e de promoção do
mercado único e fins ambientais, procurando elevar ao máximo possível os níveis
de proteção do ambiente de acordo com as políticas de desenvolvimento económico
sustentável da União.
É de
notar, ainda a propósito deste enquadramento geral que os auxílios concedidos
pelos Estados movimentam importantes quantias monetárias, de acordo com os
dados do Relatório da Comissão sobre os
auxílios estatais concedidos pelos Estados-Membros da UE[16],
na sua atualização de 2012, “O montante
total dos auxílios estatais não ligados à crise ascendeu a 64,3 mil milhões de
EUR, ou seja, a 0,5 % do PIB da UE, em 2011”[17], o que demonstra a importância que este
mecanismo adquire na economia da União e o impacto que poderá ter em matéria
ambiental.
Analisando
o enquadramento jurídico desta temática na ordem da UE, não poderíamos deixar ainda
de referir o Plano de Acção no Domínio
dos Auxílios Estatais[18],
documento apresentado pela Comissão em 2005 e que permite analisar os objetivos
centrais das políticas de auxílios de Estado no âmbito da Estratégia de Lisboa,
em virtude da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, a qual ocorreu no ano de 2009.
Do Plano, destacamos a ênfase que a Comissão procurou dar à necessidade de
ponderar os custos e benefícios inerentes à concessão dos auxílios, afirmando,
por um lado que, “As medidas de auxílio podem por vezes
constituir instrumentos eficazes para concretizar objectivos de interesse
comum. Podem corrigir certas deficiências dos mercados, permitindo melhorar o
seu funcionamento e reforçar a competitividade europeia. Podem igualmente
favorecer, por exemplo, a coesão social e regional, o desenvolvimento
sustentável e a diversidade cultural, para além de corrigirem as deficiências
dos mercados”[19], mas lembrando que em regra, são
incompatíveis com o mercado único e, por isso, os critérios que subjazem à sua
aprovação devem ser estritos e bem delimitados[20].
No que concerne à proteção do ambiente, o documento considera tal objetivo como
uma questão fundamental, que poderá servir os desígnios de inovação dos
mercados e fomento da competitividade[21].
Podemos concluir,
que do panorama traçado existe uma desconfiança por parte do legislador europeu
relativamente aos auxílios estatais, associados a distorções da concorrência
que ao favorecem certas empresas ou produções põem em causa o quase
“sacrossanto” objetivo da construção de um mercado único e livre de entraves à
plena concorrência entre os vários agentes económicos dos Estados-Membros. No
entanto, o TFUE permite algumas derrogações que correspondem à aceitação de que
associados aos riscos existentes para a União Europeia e a sua política de
concorrência[22], surgem benefícios que
permitem uma melhor realização de determinados interesses comum, dos quais
destacamos, as políticas de defesa do ambiente, integradas nos artigos 191º a
193º do TFUE e enquadradas nos próprios objetivos de construção do mercado
único, o qual se associa a um desenvolvimento sustentável conducente “a um elevado nível de protecção e de
melhoramento da qualidade do ambiente”[23]. Por conseguinte, podemos afirmar que a
palavra de ordem neste domínio é equilíbrio! (entre os prejuízos para a
concorrência e os efeitos positivos sobre interesses comuns, maxime, o ambiente).
3. Os auxílios de Estado a favor do ambiente
Chegados a este ponto, estamos agora em condições de
proceder a uma análise mais aprofundada da temática específica dos auxílios de
Estado com fins ambientais. O enquadramento jurídico desta matéria surgiu pela
primeira vez em 1994, com a aprovação do Enquadramento comunitário dos auxílios
estatais a favor do ambiente[24],
no qual se estabelecia que “as subvenções
podem constituir uma solução de segundo grau em situações em que o princípio do
poluidor-pagador (...) não seja ainda plenamente aplicado”[25]. Procurou-se nesta primeira fase de
desenvolvimento, encontrar uma justificação para a consagração da
admissibilidade de tais subsídios concedidos pelo Estado, ao mesmo tempo que se
definiram as três finalidades associadas aos auxílios admitidos, os quais
adquirem as seguintes denominações: auxílios ao investimento[26],
medidas horizontais[27] e
auxílios ao funcionamento[28].
Procurando caracterizar brevemente cada uma das modalidades, os auxílios ao
investimento promovem uma proteção ambiental mais intensa face àquela que a
própria lei consagra, ao consistirem na atribuição de incentivos às empresas no
sentido de estas excederem o conjunto de obrigações legais a que estão
vinculadas em benefício da proteção do ambiente, o que tem favoráveis
implicações ao nível da tutela ambiental, preocupação que deveria ser sempre
inerente a todas as atividades económicas desenvolvidas nos Estados-Membros.
Para
CLÁUDIA DIAS SOARES aqui reside um dos principais critérios autonomizadores dos
auxílios de Estado, pois para esta autora é precisamente a existência ou
inexistência de obrigações legais que permite distinguir o tipo de medida em
questão, distinguindo os auxílios “que
são atribuídos em caso de inexistência de uma imposição legal e os que são
concedidos no caso de existência de uma imposição legal”[29]. Especial ênfase daríamos aos
benefícios concedidos sem que exista uma obrigação legal por parte dos
destinatários dos mesmos o que sucede, designadamente, nas situações em que os
auxílios “se destinam à reparação dos
danos causados ao ambiente, no passado, por exemplo, mediante o saneamento de
locais poluídos, e em relação aos quais as empresas não têm qualquer obrigação
jurídica”[30]. Aqui, parece-nos, que por determinadas
entidades privadas assumirem uma posição de garante face à necessidade de
reparar as perturbações incutidas em determinados componentes ambientais[31], o Estado privilegia esse tipo de
comportamentos mediante a concessão de auxílios. No entanto, consideramos
controvertido que esta seja a forma mais adequada de incentivar comportamentos
ambientalmente favoráveis e, ao mesmo tempo, de penalizar quem através do
exercício da sua atividade provoque danos ao ambiente, pois sendo a
responsabilidade imputada a sujeitos concretos, a existência de
responsabilidade por danos ambientais será o mecanismo próprio para repor o “estado dever”[32]do
componente ambiental perturbado, ideia que poderá ser posta em causa se
entidades que não possuem quaisquer obrigações face à situação prejudicial
criada por outros sujeitos, avocam na sua esfera a reparação dos danos causados
por outrem, ainda que este tipo de comportamentos seja benéfico para o
ambiente.
No
que respeita às medidas de apoio horizontal, estas “destinam-se a incentivar a procura de soluções para os problemas
ambientais e a divulga-las”[33]
consistindo, nomeadamente, em atividades relacionadas com a investigação e
desenvolvimento de tecnologias menos poluentes, assim como na realização de
auditorias às empresas e campanhas de sensibilização do público para os
problemas do ambiente. Em consequência, adquirem grande importância os auxílios
concedidos pelos Estados à investigação científica e tecnológica e os
benefícios concedidos aos produtos amigos do ambiente. Neste domínio podemos
observar um dos expoentes do princípio da precaução, na sua vertente de
exigência de uma permanente procura e atualização de dados científicos que
consubstanciem atividades cada vez mais favoráveis à proteção ambiental,
mediante inovações técnicas e uma constante investigação científica, associada
à constante incerteza que rodeia esta área do Direito[34].
Por
último, referem-se os auxílios ao funcionamento, os quais podem revestir
três modalidades. A primeira delas constitui a atribuição de subvenções ou
subsídios, os quais adquirem especial importância na introdução de fontes de
energia menos poluentes, como as energias renováveis[35]
ao incentivarem a proliferação destes métodos de produção de energia
alternativos, enquanto estimulam o investimento por parte dos agentes
económicos, pois como enuncia o Enquadramento, estes auxílios têm como um dos
seus importante fins cobrir os custos de produção suplementares das energias
renováveis.
Numa
segunda modalidade, os auxílios ao funcionamento podem traduzir-se no
estabelecimento de isenções fiscais, mediante o desagravamento de impostos ou
taxas ou mesmo através da total desoneração do seu pagamento. Estas medidas
chamam à colação outra área de grande importância no domínio da proteção
jurisdicional do ambiente, o já aludido Direito Fiscal do Ambiente, o qual nos
permite analisar o fundamento que subjaz à existência dos aludidos benefícios
ou isenções fiscais no quadro dos auxílios estatais. A doutrina fiscalista
refere a propósito das isenções que estas se baseiam em objetivos extrafiscais,
os quais terão que apresentar uma dignidade tão intensa como a que subjaz à própria
tributação de uma determinada realidade, assim para SALDANHA SANCHES “estaremos perante uma isenção fiscal sempre
que se trate de uma norma com um objectivo extra-fiscal”[36]
acrescentando o mesmo autor que tais normas “são
teleologicamente orientadas no sentido de obter uma certa conformação da
Economia (...) ou quaisquer outros objectivos. As isenções constituem, então,
instrumentos de política económica”[37]. O fundamento apresentado pelo Direito
Fiscal para consubstanciar a existência de isenções e benefícios fiscais,
explicita precisamente o escopo que as mesmas adquirem em sede de regulação dos
auxílios de Estado com fins ambientais: promover o interesse coletivo de
proteção do ambiente através de desagravamentos temporários da carga fiscal[38]
(ou mais amplamente tributária) aos sujeitos passivos obrigados ao pagamento de
tributos ambientais, os quais são cada vez mais onerosos[39].
Por
sua vez, PEDRO MANUEL HERRERA MOLINA chama a atenção para o facto de as
isenções ou benefícios poderem por em causa o princípio do poluidor-pagador,
afirmando que “enquanto o princípio “quem
contamina, paga” exige, em princípio, que os custos inerentes ao combate à
contaminação recaiam sobre o sujeito contaminador, a concessão de benefícios fiscais
surge incompatível com tal princípio”[40]. No entanto, a própria União admite
que, por vezes, este princípio não adquire total realização, existindo limites
à aplicação do princípio do poluidor-pagador relacionados sobretudo com os
instrumentos baseados nos mecanismos do mercado, nos quais se incluem os
auxílios de Estado[41].
Por
último, enquadrando a última modalidade de auxílios ao funcionamento, surgem os
auxílios a favor da aquisição de produtos amigos do ambiente, os quais têm
claramente como objetivo “incentivar os
consumidores e as empresas a adquirir produtos amigos do ambiente em detrimento
de produtos clássicos menos onerosos”[42], neste caso, pretende-se que exista uma
mudança de comportamentos por parte dos cidadãos, ao se beneficiarem produções
amigas do ambiente e dessa forma potenciar um nível de proteção superior àquele
que existiria se os auxílios ao funcionamento não fossem concedidos.
Ultrapassadas as questões
conceptuais, o ponto fulcral deste documento reside na consagração formal do
princípio do equilíbrio[43],
princípio orientador de todo o regime em análise, ao se consagrar a ideia
traduzida por ANA RITA GOMES DE ANDRADE na seguinte expressão: “exigência de um benefício efectivo, novo e excepcional
para o ambiente”[44], ou seja, os incentivos atribuídos
pelos Estados devem ser proporcionais aos custos incutidos na regulação dos
mercados e os benefícios para o ambiente têm que exceder o risco de
desvirtuação da concorrência, ao mesmo tempo que “O montante dos auxílios deve ser limitado ao mínimo necessário para
obter o nível de protecção do ambiente desejado”[45]. Vemos que neste âmbito o critério da
proporcionalidade, nas suas vertentes da necessidade, adequação e
proporcionalidade stricto sensu adquire
uma grande importância[46].
Avançando nesta odisseia pelo
ordenamento da UE, em 2001 foi adotado o segundo Enquadramento comunitário dos
auxílios estatais a favor do ambiente[47].
Deste diploma destacamos as preocupações crescentes da Comissão em encontrar
uma justificação para as derrogações da concorrência sofridas em consequência
dos auxílios de Estado, assim como a relevância que novas formas de
implementação das políticas ambientais começam a adquirir no contexto da União,
designadamente, no que respeita aos investimentos no domínio da poupança de
energia e gestão de resíduos, sobretudo se considerarmos que “as energias renováveis são um “novo
negócio” (...) que pode gerar mais riqueza, maior crescimento económico, mais
emprego”[48] adquirindo relevo num período de tão
necessária dinamização das economias nacionais. A nota mais marcante deste
texto consiste, na nossa opinião, no estreitar dos critérios que servem de
fundamento à atribuição de auxílios, verificando-se uma densificação muito mais
extensa e profunda das condições inerentes aos mesmos, a qual era praticamente
inexistente no primeiro Enquadramento que visava sobretudo definir as questões
conceptuais inerentes a esta matéria. Nesta medida, tomam-se em consideração
fatores como os custos de investimento inerentes à prática que se pretende
favorecer[49];
a natureza transitória do benefício concedido[50] e
a sua diminuição de forma linear de molde a atingir, no caso dos auxílios ao
funcionamento, uma taxa zero[51].
Podemos identificar a partir de 2004 uma tendência para dificultar a obtenção
de auxílios por parte dos particulares, da qual é claro reflexo o documento
apresentado pela Comissão[52]
em 2005, o qual tinha como pedra angular a necessidade de diminuir os auxílios
concedidos, ao se começar logo por afirmar que “Certos desafios específicos exigem que se proceda actualmente a uma vasta reforma da política
dos auxílios estatais”[53]. Estes dois documentos marcam o início do
movimento de retração da política de auxílios de Estado movida pelo paradigma “menos auxílios estatais e mais orientados”[54], o que corresponde à visão defendida
por CLÁUDIA DIAS SOARES quando referia a propósito da necessidade de
implementar medidas mais eficientes de proteção ambiental por via da tributação
que “A política de concessão de subsídios (quer directos quer por via de
benefícios fiscais) é cada vez menos praticável, não só pela falta de recursos
como também pelos obstáculos criados pela Comissão Europeia”[55], o que demonstra como a prossecução dos
objetivos de política ambiental mediante o instrumento económico dos auxílios
de Estado está condicionado pelo circunstancialismo negativo das economias
europeias, através daquilo que poderíamos designar (importando um conceito jus
fundamentalista) por uma “reserva do possível”.
E
nesta nota menos positiva, avançamos finalmente, para o atual Enquadramento
aprovado no ano de 2008[56] e
por isso, ainda antes da entrada em vigor do Tratado de Lisboa. Da globalidade
do diploma, destacamos duas ideias: o reforço da análise económica na avaliação
da compatibilidade com o mercado único e a densificação da regulamentação
através de uma enumeração exaustiva das várias modalidades de auxílios e do
respetivo regime. A propósito do primeiro aspeto, todo o regime de avaliação
dos auxílios divide-se agora em duas modalidades, consoante estes estejam ou
não sujeitos a uma apreciação aprofundada, assim e transcrevendo a disposição
em causa “O presente enquadramento
estabelece as regras relativas a dois tipos de apreciações: uma análise normal
para as medidas que envolvam auxílios que não atinjam um determinado limiar ou
auxílios concedidos a instalações com uma capacidade de produção inferior a
determinado limiar (...) e uma análise aprofundada para medidas que envolvam auxílios quando esse limiar for
excedido ou auxílios concedidos a instalações com uma capacidade de produção
superior a determinado limiar (...)”[57]. Os requisitos inerentes à consideração
da necessidade de uma apreciação aprofundada residem essencialmente no volume
da ajuda pretendida ou no volume de produção das empresas consideradas
atendendo ao sector que estiver em causa, designadamente, produção de
eletricidade, biocombustível ou co-geração de eletricidade[58],
assim como, por outro lado, se procede a quantificação dos custos elegíveis,
através da previsão de critérios estritos[59].
Verificamos que a análise do diploma permite descortinar vários fatores que
contribuem para o aprofundamento de uma abordagem económica no processo de
avaliação dos auxílios, tal como evidencia PAULA VAZ FREIRE “a reforma do sistema de controlo dos
auxílios estatais agora em curso na UE orienta-se pelo reforço da análise
económica, enquanto instrumento de aferição da compatibilidade de um auxílio
com o mercado comum”[60]. Este método, advogado pela própria
Comissão no Plano de 2005[61], postula
uma consideração pelo equilíbrio económico a qual remonta à já referida ideia
do princípio do equilíbrio e da proporcionalidade, subjacentes à ideia de que o
auxílio só será compatível com o mercado único quando implique a adoção de um
comportamento favorável ao ambiente, que de outra forma não seria possível[62].
E
está assim traçado o panorama geral do enquadramento jurídico na ordem da UE
dos auxílios estaduais com fins ambientais, como tal, estamos em condições de
proceder a uma análise mais prática sobre os problemas suscitados.
4.
Análise jurisprudencial
O primeiro acórdão que consideramos
relevante instituiu uma jurisprudência que posteriormente serviu de base à
decisão de vários casos que versam sobre um dos critérios de aplicação do atual
artigo 107º do TFUE, referimo-nos ao denominado critério da seletividade. A
decisão em causa remonta ao ano de 2001, recorde-se ainda durante a vigência do
primeiro Enquadramento, e constitui o caso Adria‑Wien
Pipeline e Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke[63].
O Tribunal de
Justiça (em diante designado por TJ) foi chamado a pronunciar-se em sede de uma
questão prejudicial colocada por um tribunal austríaco, a qual visava a
possibilidade da existência de um auxílio de Estado instituído através do
reembolso parcial do pagamento de impostos sobre a energia incidentes sobre o gás
natural e a energia elétrica, o qual só beneficiaria as empresas cuja atividade
principal consistisse na produção de bens corpóreos. O TJ começou por referir
que o não falseamento da concorrência nos mercados constituía um objetivo
essencial da então Comunidade Europeia, enquadrando a proibição dos auxílios
estaduais como decorrência dessa prerrogativa[64],
ao mesmo tempo que advertiu para o facto de tal proibição não ser absoluta à
luz das exceções que o Tratado previa. Na realidade, o Tribunal constatou que
um dos motivos de exclusão da ilicitude dos auxílios poderia radicar em
exigências de proteção do ambiente[65],
ao se basear no Enquadramento dos auxílios estatais a favor do ambiente. Neste
contexto e atendendo ao conteúdo da questão colocada, firmou-se a ideia de que
o conceito de auxílio abrange qualquer intervenção por parte do Estado que
tenha como fim desonerar as empresas de determinados encargos[66],
abrangendo dessa forma, o reembolso de impostos. Mas, a questão essencial da
decisão prende-se com a densificação feita ao critério da seletividade, pois
nos termos do então artigo 92º e do atual artigo 107º do TFUE, só serão
consideradas auxílios de Estado, as medidas que favoreçam certas empresas ou
certas produções, dai que se tenha colocado a dúvida quanto à natureza do
reembolso concedido pelo Estado austríaco, pois este só abrangia as empresas
dedicadas à produção de bens corpóreos.
Nestes
termos, o TJ considerou que mesmo nos casos em que a medida em causa constitua
uma vantagem inerente a determinadas empresas ou produções, poderá ser
considerada como não seletiva atendendo à natureza ou economia geral do sistema
em que esta se insere[67],
ou seja, é necessário averiguar se existe um qualquer fundamento económico que
justifique a diferenciação dos beneficiários face aos restantes agentes económicos.
Na avaliação deste critério, não se deve atender “nem ao número elevado de empresas beneficiárias, nem a diversidade e
importância dos sectores a que estas empresas pertencem permitirá considerar
uma iniciativa estatal como medida geral de política económica”[68], em consequência, o Tribunal decidiu
que no caso não existia nenhum fundamento baseado na economia do sistema que
justificasse a diferenciação das empresas produtoras de bens corpóreos perante
as outras. Por último, atendendo ao fim ambiental do imposto, nada justificaria
que os consumos de energia de determinadas empresas fossem favorecidos em
detrimento das empresas excluídas do reembolso do tributo, pois a utilização de
energia por parte das produções de bens corpóreos é tão prejudicial para o
ambiente como os consumos das empresas de serviços[69].
Por conseguinte, o Tribunal considerou que estaríamos perante a existência de
um auxílio de Estado traduzido no favorecimento das empresas produtoras de bens
corpóreos, as quais beneficiavam de uma desoneração do imposto ecológico
cobrado pelo Estado austríaco, através do reembolso de uma parte do mesmo.
O
segundo acórdão que consideramos relevante data do ano de 2008, tendo sido proferido
já no período de vigência do atual Enquadramento. O litígio[70]
surge em consequência do pedido de anulação de uma decisão da Comissão[71]
que consagrava o regime dos auxílios de Estado respeitantes ao sistema de
transação de direitos de emissão para os óxidos de azoto no Reino dos Países
Baixos. A Comissão, na sequência da referida decisão, considerou que o sistema
de transação de licenças de emissão instituído pelo Reino dos Países Baixos
constitui um auxílio de Estado, uma vez que, este ao colocar todos os anos à
disposição das empresas direitos de emissão gratuitamente está a criar “um activo incorpóreo negociável que oferece
gratuitamente às referidas empresas, diminuindo os encargos que, em condições
normais, onerariam o respetivo orçamento”[72] e, por isso, atendendo à possibilidade
que as empresas têm de vender no mercado o excedente de licenças adquirido face
ao nível de emissões por si produzidas, o Estado estaria a transferir recursos
públicos através da perda de receitas que poderia obter aquando da
disponibilização onerosa das mesmas. Abstendo-nos agora de entrar em
considerações sobre o comércio de emissões de licenças, objeto do nosso
primeiro trabalho, o que importa aqui reter é a análise do conceito de auxílio
empreendida pela Comissão e pelo Tribunal de Primeira Instância (em diante
designado por TPI), tendo o mesmo considerado que para determinadas vantagens
poderem ser consideradas como auxílios estatais, teriam que ser concedidas
direta ou indiretamente através de recursos estaduais, assim como ser
imputáveis ao Estado[73].
Paralelamente, o TPI reforçou a ideia já consagrada no caso Adria‑Wien
Pipeline e Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke de que não é necessário, para que
exista um auxílio, uma atuação por parte do Estado que se traduza na atribuição
de subsídios ou de determinados incrementos patrimoniais, bastando que exista
uma ação que beneficie entidades privadas à custa do erário público. Assim, ao
autorizar as empresas a negociar a transferência de direitos de emissão, o
Reino dos Países Baixos estaria a conferir um valor de mercado aos títulos,
proporcionando a possibilidade existir um benefício económico para as empresas
que reduzam as suas emissões de gases poluentes. Por outro lado, o Tribunal
admitiu que poderia constituir um auxílio de Estado “uma medida que atribua a certas empresas uma vantagem que implique um
encargo suplementar para os poderes públicos sob a forma de uma renúncia
efetiva a créditos públicos, de uma exoneração da obrigação de pagamento de
multas ou outras sanções pecuniárias”[74], o que implica que o Estado estaria a
abdicar das receitas que poderia vir a obter se às empresas que excedem o
limiar permitido de emissões não lhes fosse facultado adquirir mais licenças no
mercado, tendo em alternativa que pagar uma sanção pecuniária, destinada aos
cofres públicos, reforçando-se mais uma vez a ideia de renúncia a recursos
económicos.
No
que concerne ao critério da seletividade, neste caso, o Tribunal decidiu que já
se justificava uma distinção entre empresas com maiores potencialidades de
emitir emissões poluentes e as que se situavam abaixo do limiar de capacidade
térmica estabelecido na Decisão, ou seja, as empresas com menor capacidade de
produzir poluição[75].
Neste ponto, firmou-se que todas as grandes instalações estariam sujeitas ao
limite permitido de emissões, podendo beneficiar das potencialidades do
comércio de licenças de emissão, ao contrário das empresas com menor capacidade
não sujeitas a esse limite e, em consequência, excluídas do mercado. O Tribunal
consagrou que no caso o critério de distinção era claramente objetivo e servia
um intuito próprio: promover a redução de emissões poluentes por parte das
instalações com maior impacto no ambiente, devido à sua maior capacidade de
produção, cuja “situação factual e
jurídica (...) não pode ser comparada à das empresas às quais esse valor limite
não se aplica”[76]. Através deste argumento, o TPI
rejeitou a existência de uma situação de seletividade e, consequentemente, de
um auxílio de Estado, por a medida em causa não favorecer certas empresas ou
produções, procedendo à anulação da Decisão impugnada.
Por
último, destacamos um acórdão que versa sobre várias questões relevantes no
domínio da proteção do ambiente. O caso[77]
decidido pelo TJ constitui o recurso de uma decisão do TPI e a questão de fundo
do acórdão prende-se a possível concessão de um auxílio de Estado por parte do
Reino Unido e da Irlanda do Norte na sequência da criação de um imposto ambiental
que incidia sobre granulados[78],
mas estabelecia uma exclusão para os materiais que fossem exportados, assim
como aos produtores da Irlanda do Norte. A base de incidência do imposto
residia nos granulados virgens[79],
excluindo-se desse âmbito os materiais que fossem subprodutos ou resíduos de
outros processos.
Em
24 de Abril de 2002, a Comissão tomou uma decisão[80]
na qual considerou que o imposto em causa não continha elementos de auxílio de
Estado, uma vez que, as isenções estabelecidas consideravam-se compatíveis com
o mercado comum, assim como estariam justificadas pelas características do
sistema fiscal[81]
dos países em questão. Por outro lado, a delimitação da base de incidência
possuía um fundamento importante: destinava-se a reduzir a utilização de
granulados virgens como materiais de construção, incentivando uma gestão mais
racional dos recursos, ao se favorecer a produção de materiais que não
representam um desgaste tão intenso para o ambiente, uma vez que, não consistem
na extração de minerais naturais[82].
Contudo, a British Aggregates Association
(associação que representa pequenas empresas independentes que exploram
pedreiras no Reino Unido[83])
interpôs um recurso de anulação da referida decisão para o TPI, o qual negou
provimento ao mesmo, motivando a associação a recorrer ao TJ, para que este
procedesse à anulação do acórdão recorrido. O conteúdo da decisão é de extremo
interesse para a problemática em análise, cumprindo-nos salientar os aspetos
que merecem maior destaque.
O
Tribunal começou por advertir para um ponto muito importante desta questão: a
finalidade prosseguida pelas intervenções estatais não é suficiente para que
estas sejam automaticamente excluídas da sua qualificação como auxílios, ou
seja, o facto de a delimitação do imposto e das isenções estabelecidas
traduzirem preocupações de natureza ambiental não implica que as mesmas não
possam constituir auxílios de Estado[84]. Nesta
medida, o TJ admitiu que tivesse existido um erro de interpretação por parte do
TPI quando sentenciou que os Estados-Membros seriam livres de definir as suas
prioridades em matéria de proteção do ambiente, determinando os bens ou
serviços que pretendem sujeitar a um imposto ecológico[85].
Por conseguinte, para o Tribunal não se poderá concluir da existência de um
imposto não aplicável a todas as atividades que exerçam um impacto comparável
sobre o ambiente, que as atividades ou empresas excluídas da incidência do
tributo não beneficiam de uma vantagem seletiva[86].
O TPI tomou como ponto de partida uma abordagem que apenas levou em
consideração os fins ambientais prosseguidos, excluindo a possibilidade de
qualificar como vantagem seletiva a delimitação do imposto em causa, atendendo
aos efeitos da medida fiscal. Contudo, o Tratado não estabelece qualquer
distinção entre as causas ou objetivos das intervenções estaduais[87],
não permitindo concluir que por estarem em causa motivos de natureza ambiental
que justificam a distinção entre atividades com um impacto diferente no
ambiente, se exclua a natureza seletiva da medida em causa[88].
Na
esteira dos argumentos já apresentados, o TJ acabou por concluir que estaríamos
perante a existência de uma decisão ferida de erros de direito, sobretudo ao
considerar que o âmbito de aplicação do imposto em causa se poderia justificar
com base exclusivamente nos objetivos ambientais prosseguidos, apesar de o
Tribunal salientar que a proteção do ambiente constitui “um dos objectivos essenciais da Comunidade”[89] devendo constituir uma preocupação
constante subjacente à análise das questões jurídicas que subjazem à concessão
de auxílios com fins ambientais.
Em
consequência da sentença, o processo foi remetido novamente para o TPI para que
este procedesse à realização de uma nova decisão, a qual deu origem a um
acórdão proferido pelo agora Tribunal Geral (o TPI deu lugar ao Tribunal Geral
com a entrada em vigor do TL[90]).
È interessante analisar muito brevemente o conteúdo desta nova decisão[91], tendo
o Tribunal Geral (em diante designado por TG) considerado que o imposto prevê
um tratamento fiscal mais favorável de certas empresas ou produções em relação
ao de outras empresas ou produções, instituindo uma diferenciação fiscal[92].
Por outro lado, uma vez mais, foi desconsiderada a posição da Comissão que
considera a diferenciação fiscal associada à isenção estabelecida como
justificada à luz do objetivo ambiental do imposto[93].
Em suma, o TG confirmou a decisão do TJ reforçando a ideia de que a Comissão
interpretou erradamente o conceito de auxílio de Estado e, por isso, a decisão
em causa deveria ser anulada. Neste momento, encontra-se pendente um novo
processo relativo à mesma decisão, cujo conteúdo é ainda desconhecido, pois o
novo ato que deu inicio à instância foi apresentado do dia 11 de Abril de 2013.
Aguardamos para ver qual poderá ser o novo desenrolar deste longo processo.
5. Considerações finais
Chegados finalmente a esta fase
iremos proceder a uma sistematização das principais reflexões deste trabalho:
1. Os auxílios de Estado constituem
uma forma de atuação estadual que visa a implementação de medidas de estímulo e
fomento de determinadas atividades económicas mediante a transferência de
rendimentos ou através da isenção de encargos por parte de Estado em favor dos
particulares;
2.
Estas
medidas encontram justificação no contexto da União na necessidade de “prossecução de objectivos de interesse
geral como o emprego, a coesão económica e social ou o desenvolvimento
ambientalmente sustentável”;
3.
O
artigo 107º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia considera como
elementos essenciais do conceito de auxílios estatais quatro critérios, a
saber: 1. “A existência de uma vantagem”;
2. “A imputabilidade ao Estado da
vantagem concedida”; 3. “O
favorecimento de certas empresas ou de certas produções” (critério da
seletividade); 4. “A afetação da concorrência e do comércio do
âmbito da UE”;
4.
O
artigo 107º do TFUE consagra o princípio da incompatibilidade, o qual reside na
ideia de que por via de regra, os auxílios de Estado são incompatíveis com o
mercado interno, enquanto mecanismos que perturbam o normal funcionamento da
concorrência numa economia de mercado, contrariando a opção dos dirigentes
europeus pelo princípio do mercado aberto e da livre concorrência. Contudo, nos
números 2 e 3 deste artigo, prevêem-se dois conjuntos de exceções ao princípio
da incompatibilidade: O número 2 consagra situações em que determinados
auxílios são considerados compatíveis, sem necessidade de uma apreciação
discricionária por parte da Comissão, enquanto no número 3 as situações
enumeradas só serão admissíveis em consequência de uma análise casuística por
parte desta Instituição, a qual é encarregue de autorizar e fiscalizar os
auxílios concedidos pelos Estados;
5.
A
promoção de um mercado sem barreiras para os Estados-Membros onde a
concorrência seja estabelecida sem entraves, afigura-se um objetivo integrado
no contexto das mais vastas políticas europeias, o que implica a sua
relativização face a interesses que demonstrem ser preponderantes, tais como os
interesses de proteção ambiental consagrados nos artigos 191º a 193º do TFUE e enquadrados nos
próprios objetivos de construção do mercado único, o qual se associa a um
desenvolvimento sustentável conducente “a
um elevado nível de protecção e de melhoramento da qualidade do ambiente”;
6.
Os
auxílios de Estado a favor do ambiente podem consistir em auxílios ao
investimento, medidas horizontais e auxílios ao funcionamento;
7.
Os
Enquadramentos da União Europeia dos auxílios estatais com fins ambientais
consubstanciam a consagração do princípio do equilíbrio nos termos do qual, os
incentivos atribuídos pelos Estados devem ser proporcionais aos custos
incutidos na regulação dos mercados e os benefícios para o ambiente têm que
exceder o risco de desvirtuação da concorrência, ao mesmo tempo que “O montante dos auxílios deve ser limitado ao
mínimo necessário para obter o nível de protecção do ambiente desejado”. No
âmbito deste critério adquire grande importância o princípio da
proporcionalidade, nas suas vertentes da necessidade, adequação e
proporcionalidade stricto sensu;
8.
A
partir de 2004 verificou-se uma tendência para dificultar a obtenção de
auxílios por parte dos particulares, da qual é claro reflexo o documento
apresentado pela Comissão em 2005, o qual tinha como pedra angular a
necessidade de diminuir os auxílios concedidos, ao se começar logo por afirmar
que “Certos desafios específicos exigem
que se proceda actualmente a uma vasta
reforma da política dos auxílios estatais”;
9.
Vivemos
atualmente um período em que a concessão de auxílios se considera menos
praticável do que em comparação com anos anteriores, sobretudo devido as
dificuldades orçamentais com que os Estados se deparam, o que implica a
existência de menores quantidades de receitas que possam ser reconduzidas à
atribuição de auxílios estaduais;
10. O Enquadramento de 2008
fortaleceu essencialmente uma ideia: o reforço da análise económica na
avaliação da compatibilidade com o mercado único;
11. Da análise jurisprudencial
empreendida pode-se compreender o alcance do princípio da seletividade, na
medida em que este implica que mesmo nos casos em que a medida em causa
constitua uma vantagem inerente a determinadas empresas ou produções, esta
poderá ser considerada como não seletiva atendendo à natureza ou economia geral
do sistema em que esta se insere, ou seja, é necessário averiguar se existe um
qualquer fundamento económico que justifique a diferenciação dos beneficiários
face aos restantes agentes económicos;
12. Por outro lado, para que determinadas
vantagens sejam consideradas como auxílios estatais, estas têm que ser
concedidas direta ou indiretamente através de recursos estaduais, assim como
ser imputáveis ao Estado;
13. Não é necessário, para que exista
um auxílio, uma atuação por parte do Estado que se traduza na atribuição de
subsídios ou de determinados incrementos patrimoniais, bastando que exista uma
ação que beneficie entidades privadas à custa do erário público;
14. Por último, a finalidade
prosseguida pelas intervenções estatais não é suficiente para que estas sejam
automaticamente excluídas da sua qualificação como auxílios, ou seja, o facto
de a delimitação do imposto e das isenções estabelecidas traduzirem preocupações
de natureza ambiental não implica que as mesmas não possam constituir auxílios
de Estado.
Do
regime apontado e da jurisprudência enunciada, só nos resta referir mais um
aspeto. Consideramos que seria benéfico existir um regime legal que definisse
os parâmetros de concessão dos auxílios estaduais com fins ambientais, pois o
que se verifica atualmente é que o Enquadramento vigente constitui uma mera
informação da Comissão, adquirindo o estatuto de “soft law”, e em consequência, a sua dignidade no ordenamento da UE
não é tão elevada quanto seria desejável. Os problemas que vimos ser suscitados
na jurisprudência, evidenciam que ainda não existe uma uniformização e
estabilidade do próprio conceito de auxílio de Estado, constatando-se que a
própria Comissão, entidade de maior responsabilidade nesta sede, efetua alguns
erros aquando da definição deste conceito. Compreendemos que os problemas
suscitados na vida real sejam muito diversificados e complexos para que possa
existir uma grande densificação legislativa, mas isso não implica que a mesma
não seja desejável, pois assim seria possível alcançar uma maior estabilidade
na aferição da existência e compatibilidade dos auxílios com o mercado único.
Relativamente
às preocupações ambientais inerentes aos auxílios em estudo, concordamos com a
visão mais negativa sobre este instituto, pois a tendência terá que passar por
uma diminuição do impacto deste mecanismo na proteção do ambiente em detrimento
de formas mais eficazes e com menos relevância no orçamento dos Estados. Assim,
apesar de constituir um instrumento que possibilita muitas iniciativas que de
outra forma nunca teriam lugar, a sua praticabilidade no momento corrente é
muito questionável.
BIBLIOGRAFIA
· ANDRADE,
Ana Rita Gomes de; As energias
Renováveis: uma Luz Verde aos Auxílios de Estado”; Revista de Concorrência
e Regulação, Ano I Número 3 Julho-Setembro 2010, Instituto de Direito Económico
Financeiro e Fiscal.
·
ARAGÃO,
Alexandra; Dimensões Europeias do
Princípio da Precaução.
· CUNHA,
Patrícia Noiret; Unidade Económica e
Política Tributária Nacional: Auxílios Fiscais nos Estados Unidos e na União
Europeia, Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Paulo de Pitta e Cunha,
volume I, Almedina 2010.
·
FARIA,
Tânia Luísa; “Relevância da Finalidade
Extrafiscal das Medidas Tributárias na Determinação da Existência de Auxílios
de Estado”, Estudos em Memória do Prof. Doutor J.L. Saldanha Sanches,
volume V, Coimbra Editora 2011.
·
FERREIRA,
Eduardo Paz; Direito da Economia,
Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, 2001.
·
FERREIRA,
Eduardo Paz; Fiscalidade ecológica: uma
ideia em busca de afirmação, Revista de Direito do Ambiente e Ordenamento
do Território, números 6 e 7 ano 2000, Associação Portuguesa para o Direito do
Ambiente.
·
FREIRE,
Paula Vaz; “O Reforço da Análise
Económica na avaliação da compatibilidade dos auxílios estatais com o mercado
comum” in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Sérvulo Correia, volume III, Coimbra Editora 2010.
· GOMES,
Carla Amado; O Ambiente como Objecto e os
Objectos do Direito do Ambiente, Revista Jurídica do Urbanismo e do
Ambiente, números 11/12, Junho-Dezembro 1999, IDUAL – Instituto de Direito do
Urbanismo e do Ambiente, Lda., Almedina.
· MESQUITA,
Maria José Rangel de; A União Europeia
após o Tratado de Lisboa, Almedina 2010.·
MOLINA,
Pedro Manuel Herrera; Desgravaciones tributarias y protección del
medio ambiente (análisis a luz de los principios constitucionales y del derecho
europeo), Fiscalidade Ambiental, coordenação de ANA YÁBAR STERLING, CEDECS
Derecho Financiero y Tributario, SPQR Barcelona 1998.
·
NABAIS,
José Casalta; Tributos com fins
ambientais, Texto publicado no Instituto de Ciências Jurídico-Políticas.
·
SANCHES,
J.L. Saldanha; Manual de Direito Fiscal,
3ª edição, Coimbra Editora 2007
·
SANTOS,
António Carlos dos, e outros; Direito
Económico 5ª edição Revista e Actualizada, Almedina 2004.
·
SOARES,
Cláudia Dias; O Enquadramento Comunitário
dos Auxílios de Estado a Favor do Ambiente, Cadernos CEDOUA, Almedina 2003.
·
SOARES, Cláudia Dias; A inevitabilidade de se avançar para a tributação ambiental... também
em Portugal, Artigos Doutrinais, Ordem dos Advogados, Novembro de 2004.
·
SENDIM,
José de Sousa Cunhal; Responsabilidade
civil por danos ecológicos, Cadernos CEDOUA, Almedina.
·
SILVA,
Vasco Pereira da; Verde Cor de Direito
Lições de Direito do Ambiente, Almedina Lisboa 2001.
[1] VASCO PEREIRA DA SILVA in Verde Cor de Direito Lições de Direito do
Ambiente, Almedina Lisboa 2001, página 44.
[2] EDUARDO PAZ FERREIRA in Direito da Economia, Associação
Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, 2001, página 464.
[3] JOSÉ CASALTA NABAIS, Tributos com fins ambientais, Texto
publicado no Instituto de Ciências Jurídico-Políticas http://www.icjp.pt/sites/default/files/media/722-1115.pdf,
página 7;
[4] EDUARDO PAZ FERREIRA in Fiscalidade ecológica: uma ideia em busca de
afirmação, Revista de Direito do Ambiente e Ordenamento do Território,
números 6 e 7 ano 2000, Associação Portuguesa para o Direito do Ambiente,
página 19.
[5] CARLA AMADO GOMES in O Ambiente como Objecto e os Objectos do
Direito do Ambiente, Revista Jurídica do Urbanismo e do Ambiente, números
11/12, Junho-Dezembro 1999, IDUAL – Instituto de Direito do Urbanismo e do
Ambiente, Lda., Almedina, página 60.
[6] EDUARDO PAZ FERREIRA in Direito da Economia, Associação
Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, 2001, página 330.
[7] Ver a este propósito as
considerações de ANTÓNIO CARLOS DOS SANTOS, MARIA EDUARDA GONÇALVES e MARIA
MANUEL LEITÃO MARQUES in Direito
Económico 5ª edição Revista e Actualizada, Almedina 2004, páginas 235 e
236.
[8] PAULA VAZ FREIRE,“O Reforço da Análise Económica na avaliação
da compatibilidade dos auxílios estatais com o mercado comum” in Estudos em
Homenagem ao Prof. Doutor Sérvulo Correia,
volume III, Coimbra Editora 2010, página 661.
[9] Em Portugal, o regime dos
auxílios de Estado encontra-se consagrado na Lei 19/2012 que aprovou o Novo
Regime Jurídico da Concorrência. No artigo 65º número 1 da referida lei estipula-se
que “Os auxílios a empresas concedidos pelo Estado ou qualquer outro ente
público não devem restringir, distorcer ou afetar de forma sensível a
concorrência no todo ou em parte substancial do mercado nacional”, o que implica uma formulação na qual não
se consagra o princípio da incompatibilidade, tal como sucede no ordenamento
jurídico da UE, mas uma admissibilidade condicionada dos auxílios: serão
admitidos desde que não afetem de forma substancial a concorrência nos
mercados. Compete à Autoridade da Concorrência a fiscalização destas operações,
nos termos do artigo 65º número 2.
[10] Seguindo a formulação
apresentada por TÂNIA LUÍSA FARIA in “Relevância
da Finalidade Extrafiscal das Medidas Tributárias na Determinação da Existência
de Auxílios de Estado”, Estudos em Memória do Prof. Doutor J.L. Saldanha
Sanches, volume V, Coimbra Editora 2011, página 810. CLÁUDIA DIAS SOARES
referia a propósito do anterior artigo 87º do Tratado CE (atual artigo 107º
TFUE) que “constituirá um auxílio para
efeitos deste artigo uma atribuição ou um benefício de carácter patrimonial,
concedido pelo Estado ou por outro sujeito que se sirva para o efeito de
recursos estatais, que se traduza numa vantagem para uma dada empresa e que
provoque ou possa provocar uma alteração das condições concorrenciais no
interior do mercado comunitário” in O
Enquadramento Comunitário dos Auxílios de Estado a Favor do Ambiente, Cadernos
CEDOUA, Almedina 2003, página 17.
[11] Assim, a UE tem em vista a
implementação de medidas destinadas a assegurar “que as fronteiras não sejam substituídas por mercados fechados,
resultantes de práticas comerciais restritivas ou de acções proteccionistas dos
Estados”, excerto do XVIe Rapport
sur la politique de concurrence apresentado por ANTÓNIO CARLOS DOS SANTOS,
MARIA EDUARDA GONÇALVES e MARIA MANUEL LEITÃO MARQUES in Direito Económico 5ª edição Revista e Actualizada, Almedina 2004,
página 323.
[12] ANA RITA GOMES DE ANDRADE, As energias Renováveis: uma Luz Verde aos
Auxílios de Estado” in Revista de Concorrência e Regulação, Ano I Número 3
Julho-Setembro 2010, Instituto de Direito Económico Financeiro e Fiscal, página
237.
[13] Tal como salienta TÂNIA LUÍSA
FARIA “Através das exceções pretendeu-se
manter no domínio dos Estados, sob controlo dos órgãos da UE, meios de auxílio
público que permitissem resolver desajustes nas económicas nacionais”, “Relevância da Finalidade Extrafiscal das
Medidas Tributárias na Determinação da Existência de Auxílios de Estado”, Estudos
em Memória do Prof. Doutor J.L. Saldanha Sanches, volume V, Coimbra Editora
2011, página 817.
[14] PAULA VAZ FREIRE,“O Reforço da Análise Económica na avaliação
da compatibilidade dos auxílios estatais com o mercado comum” in Estudos em
Homenagem ao Prof. Doutor Sérvulo Correia,
volume III, Coimbra Editora 2010, página 669.
[15] Artigo 107º número 3 alínea b)
1ªparte.
[16] Disponível em http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/2012_autumn_pt.pdf.
[17] Página 6 do referido Relatório.
[18] PLANO DE ACÇÃO NO DOMÍNIO DOS AUXÍLIOS
ESTATAIS, Menos auxílios estatais e mais orientados: um roteiro para a reforma
dos auxílios estatais 2005-2009, disponível em http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2005:0107:FIN:PT:PDF.
[19] Cfr. Considerando 10.
[20] Veja-se o exposto no
considerando 11 “os auxílios estatais só
devem ser utilizados quando constituem um instrumento adequado para atingir um
objectivo bem definido, quando criam incentivos adequados ou quando são
proporcionais aos seus objectivos e afectam o menos possível a concorrência”.
[21] Cfr. Considerando 45.
[22] Como expressivamente afirma
CLÁUDIA DIAS SOARES “No âmbito da União
Europeia, a subsidiação é a única forma de intervenção importante de que os
Estados-Membros ainda dispõem, sendo o auxílio de Estado o único instrumento
possível de ser usado a nível nacional para proteger a indústria doméstica
(...)” in O Enquadramento Comunitário
dos Auxílios de Estado a Favor do Ambiente, Cadernos CEDOUA, Almedina 2003,
página 9.
[23] Artigo 3º número 3 do Tratado da
União Europeia.
[24] Publicado no Jornal Oficial das
Comunidades Europeias série C número 37 ano 1994, disponível em http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:1994:072:0003:0009:PT:PDF.
[25] Cfr. Considerando 1.4.
[26] Considerando 1.5.1.
[27] Considerando 1.5.2.
[28] Considerando 1.5.3.
[29] CLÁUDIA DIAS SOARES, O Enquadramento Comunitário dos Auxílios de
Estado a Favor do Ambiente, Cadernos CEDOUA, Almedina 2003, página 26.
[30] CLÁUDIA DIAS SOARES, O Enquadramento Comunitário dos Auxílios de
Estado a Favor do Ambiente, Cadernos CEDOUA, Almedina 2003, página 29.
[31] Tal como diria JOSÉ DE SOUSA
CUNHAL SENDIM, com o intuito de “promover
ou conservar um determinado estado, ou um modo de ser dos bens naturais” in
Responsabilidade civil por danos
ecológicos, Cadernos CEDOUA, Almedina, página 32.
[32] JOSÉ DE SOUSA CUNHAL SENDIM, Responsabilidade civil por danos ecológicos,
Cadernos CEDOUA, Almedina, página 36.
[33] Cfr. Considerando 1.5.2.
[34] Tal como
sublinha ALEXANDRA ARAGÃO “considerando
que as medidas precaucionais são sempre provisórias, elas devem ser
periodicamente revistas à luz da evolução dos conhecimentos científicos e
técnicos” in Dimensões Europeias do
Princípio da Precaução, página 257.
[35] Este tipo de auxílios, na
opinião de ANA RITA GOMES DE ANDRADE, “limitam-se
a cobrir o diferencial entre o custo de produção da energia produzida a partir
de fontes energéticas renováveis e o preço de mercado do tipo de energia em
causa” in AS ENERGIAS RENOVÁVEIS: UMA
LUZ VERDE AOS AUXÍLIOS DE ESTADO, página 8, disponível em http://www.icjp.pt/sites/default/files/media/643-961.pdf.
[36] J.L. SALDANHA SANCHES in Manual de Direito Fiscal, 3ª edição,
Coimbra Editora 2007, página 450.
[37] J.L. SALDANHA SANCHES in Manual de Direito Fiscal, 3ª edição,
Coimbra Editora 2007, página 450.
[38] Seguindo a posição de PATRÍCIA
NOIRET CUNHA “as medidas de fomento
económico, mediante as quais o Estado apoia a actividade dos agentes económicos
privados, através da concessão de subvenções, incluem as subvenções fiscais
que, de uma forma geral, correspondem a uma abstenção de tributação pelo
Estado, traduzindo-se em despesas fiscais, cuja função consiste em induzir fins
de desenvolvimento económico (...)” in Unidade
Económica e Política Tributária Nacional: Auxílios Fiscais nos Estados Unidos e
na União Europeia, Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Paulo de Pitta
e Cunha, volume I, Almedina 2010, página 1013.
[39] A este propósito ver para uma
análise mais aprofundada CLÁUDIA DIAS
SOARES in A inevitabilidade de se avançar
para a tributação ambiental... também em Portugal, Artigos Doutrinais,
Ordem dos Advogados, Novembro de 2004, disponível em http://www.oa.pt/Conteudos/Artigos/detalhe_artigo.aspx?idc=31559&idsc=45841&ida=47184.
[40] PEDRO MANUEL HERRERA MOLINA in Desgravaciones tributarias y protección del
medio ambiente (análisis a luz de los principios constitucionales y del derecho
europeo), Fiscalidade Ambiental, coordenação de ANA YÁBAR STERLING, CEDECS
Derecho Financiero y Tributario, SPQR Barcelona 1998, página 157.
[41] Como reconhece ANA RITA GOMES DE
ANDRADE “pagar não pode continuar a ser a
única forma de eximir a responsabilidade dos operadores energéticos – tem de
haver uma mudança de paradigma e o PPP continua preso a uma concepção que se
deseja ultrapassar” in As energias
Renováveis: uma Luz Verde aos Auxílios de Estado” in Revista de
Concorrência e Regulação, Ano I Número 3 Julho-Setembro 2010, Instituto de
Direito Económico Financeiro e Fiscal, página 238.
[42] Cfr. Considerando 1.5.3.
[43] Cfr. Considerando 1.6.
[44] ANA RITA GOMES DE ANDRADE in As energias Renováveis: uma Luz Verde aos
Auxílios de Estado” in Revista de Concorrência e Regulação, Ano I Número 3
Julho-Setembro 2010, Instituto de Direito Económico Financeiro e Fiscal, página
241.
[45] Frase retirada do Enquadramento
dos Auxílios Estatais a Favor do Ambiente, disponível em http://europa.eu/legislation_summaries/competition/state_aid/ev0003_pt.htm.
[46] Tal como evidencia CLÁUDIA DIAS
SOARES, “os benefícios decorrentes da
concessão dos auxílios compensam ou ultrapassam os prejuízos que esta
atribuição provoca no livre funcionamento do mercado, desempenhando aqui o
critério da proporcionalidade um papel preponderante” in O Enquadramento Comunitário dos Auxílios de
Estado a Favor do Ambiente, Cadernos CEDOUA, Almedina 2003, página 22.
[47] Enquadramento
comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente (2001/C 37/03) publicado
no Jornal Oficial das Comunidades Europeias série C número 37 ano 2001,
disponível em http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2001:037:0003:0015:PT:PDF.
[48] ANA RITA GOMES DE ANDRADE in As energias Renováveis: uma Luz Verde aos
Auxílios de Estado” in Revista de Concorrência e Regulação, Ano I Número 3
Julho-Setembro 2010, Instituto de Direito Económico Financeiro e Fiscal, página
238.
[49] Cfr. Considerandos 58 e 59.
[50] Cfr. Considerando 47.
[51] Cfr. Considerando 45.
[52] Referido supra na página 4.
[53] Cfr. Considerando 1.
[54] Cfr. Considerando 18.
[55]
CLÁUDIA DIAS SOARES in A inevitabilidade de se avançar para a
tributação ambiental... também em Portugal, Artigos Doutrinais Ordem dos
Advogados, Novembro de 2004, disponível em http://www.oa.pt/Conteudos/Artigos/detalhe_artigo.aspx?idc=31559&idsc=45841&ida=47184,
página 8.
[56] ENQUADRAMENTO COMUNITÁRIO DOS
AUXÍLIOS ESTATAIS A FAVOR DO AMBIENTE (2008/C 82/01), publicado no Jornal
Oficial das Comunidades Europeias série C número 82, disponível em http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:082:0001:0033:PT:PDF.
[57] Cfr. Considerando 13.
[58] Cfr. Considerando 160.
[59] Cfr. Considerando 80.
[60] PAULA VAZ FREIRE,“O Reforço da Análise Económica na avaliação
da compatibilidade dos auxílios estatais com o mercado comum” in Estudos em
Homenagem ao Prof. Doutor Sérvulo Correia,
volume III, Coimbra Editora 2010, página 673.
[61] Aí
considerava-se que “Na perspectiva de um
melhor contributo para a Estratégia de Lisboa renovada para o crescimento e o
emprego, a Comissão reforçará, quando necessário, a sua abordagem económica da análise dos auxílios estatais. Uma
abordagem económica serve de instrumento para melhor concentrar e orientar
certos auxílios estatais para os objectivos
da Estratégia de Lisboa renovada”, considerando 21.
[62] Na orientação de PAULA VAZ
FREIRE, “o auxílio estatal deve,
portanto, constituir o incentivo adequado à adoção de determinadas condutas o
que, a contrario, significa que sem ele o comportamento desejado não teria
lugar ou seria realizado de forma limitada ou distinta”, ,“O Reforço da Análise Económica na avaliação
da compatibilidade dos auxílios estatais com o mercado comum” in Estudos em
Homenagem ao Prof. Doutor Sérvulo Correia,
volume III, Coimbra Editora 2010, página 675.
[63] Acórdão do Tribunal de Justiça,
Processo C-143/99, 8 de Novembro de 2001. Disponível em http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=46829&pageIndex=0&doclang=PT&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=13096.
[64] Cfr. Considerando 22.
[65] Cfr. Considerando 31.
[66] Cfr. Considerando 37.
[67] Cfr. Considerando 42.
[68] Cfr. Considerando 48. No
entanto, o Advogado-Geral nas suas conclusões, considerou “que uma medida que visa um grande
número de tipos de produções, individualmente enumeradas, não tem
necessariamente a mesma natureza que uma medida que visa a totalidade do sector
primário ou secundário de uma economia nacional” (considerando 48).
[69] Cfr. Considerando 52.
[70] Acórdão do Tribunal de Primeira
Instância, Processo T-233/04, 10 de Abril de 2008. Disponível em http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=71054&pageIndex=0&doclang=pt&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=22237.
[71] Decisão C (2003) 1761.
[72] Cfr. Página 6.
[73] Cfr. Página 7.
[74] Cfr.Página 7.
[75] Cfr. Página 8.
[76] Cfr. Página 8.
[77] Acórdão do Tribunal de Justiça,
Processo C-487/06 P, 22 de Dezembro de 2008. Disponível em http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=73226&pageIndex=0&doclang=PT&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=104558.
[78] “ Os granulados são materiais
granulosos, quimicamente inertes, usados no sector da construção civil e das
obras públicas. Podem ser utilizados enquanto tais, por exemplo, como entulho
ou balastro, ou misturados com ligantes como o cimento (o que permite obter
betão) ou o betume. Determinados materiais naturalmente granulosos, como a
areia e a gravilha, podem obter‑se por peneiração.”, considerando 2.2.
[79] Estes materiais são “definidos
como granulados produzidos à base de resíduos naturais de minerais que foram
objecto de uma primeira extracção’, e compostos ‘de fragmentos de rochas, de
areias e de gravilhas que podem ser utilizados em estado bruto ou após
tratamento mecânico como a trituração, a lavagem e a calibragem”, considerando 21.
[80] Decisão C (2002) 1478 final.
[81] Considerando 18.
[82] “a estrutura e o alcance do imposto
reflectem a nítida distinção entre a extracção de granulados virgens, que tem
consequências indesejáveis para o ambiente, e a produção de granulados
secundários ou reciclados, que representa uma contribuição importante para o
tratamento das rochas, gravilhas e areias resultantes de escavações, de outros
trabalhos ou de tratamentos efectuados legalmente com objectivos diversos”, considerando 23.
[83] Cfr. Considerando 2.1.
[84] Cfr. Considerando 84.
[85] No acórdão
T-210/02 (decisão recorrida) o TPI afirmou que “Os Estados-Membros são nomeadamente livres, na ponderação dos diversos
interesses em causa, de definir as suas prioridades em matéria de protecção do
ambiente e de determinar, consequentemente, os bens ou serviços que decidem
sujeitar a um imposto ecológico. Por conseguinte, em princípio, o mero facto de
um imposto ecológico constituir uma medida pontual, que tem por objecto
determinados bens ou serviços específicos e não ser susceptível de recondução a
um sistema geral de tributação aplicável a todas as actividades semelhantes com
um impacto comparável no ambiente, não legitima a conclusão de que as
actividades semelhantes, não sujeitas a esse imposto ecológico, beneficiam de
uma vantagem selectiva”, considerando 115. Disponível em http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=63891&pageIndex=0&doclang=PT&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=112104.
[86] Cfr. Considerando 86.
[87] Cfr. Considerando 87.
[88] “a necessidade de levar em consideração
as exigências da protecção do ambiente, por mais legítimas que sejam, não
justifica a exclusão de medidas selectivas, mesmo que sejam medidas específicas
como impostos ecológicos”,
considerando 92.
[89] Cfr. Considerando 91.
[90] A este propósito afirma MARIA
JOSÉ RANGEL DE MESQUITA que “Acresce que
a terminologia empregue pelo Tratado de Lisboa – Tribunal Geral – não se
afigura inteiramente adequada na medida em que o anterior Tribunal de Primeira
Instância não é ainda um tribunal geral no qual são intentados todas as acções
e recursos” in A União Europeia após
o Tratado de Lisboa, Almedina 2010, página 145.
[91] Processo T-210/02 RENV, 7 de
Março de 2012. Disponível em http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=120101&pageIndex=0&doclang=PT&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=112104,
[92] Cfr. Considerando 67 e 79.
[93] Cfr. Considerando 86.
Sem comentários:
Enviar um comentário