I. A obrigação de um procedimento de avaliação de impacto ambiental (AIA) que se destina a verificar as consequências ecológicas de um determinado projecto, procedendo à ponderação das respectivas vantagens e inconvenientes em termos de repercussão no meio-ambiente[1], surge associada ao princípio da prevenção. Há uma tentativa de se anteciparem eventos de ocorrência provável e de elevado grau de lesão[2] para o ambiente. Isto explana bem a lógica de prevenção associada à AIA.
A ameaça constante, pela acção humana, dos bens ambientais, pressupõe desde logo uma intervenção a priori da Administração, numa lógica preventiva, não se esquecendo, no entanto, que haverá lugar também a uma intervenção, ainda que a posteriori, já em sede de responsabilidade por danos ambientais.
II. A primeira consagração legislativa da AIA aconteceu nos Estados Unidos da América, na década de 70, com a entrada em vigor do National Environmental Policy Act (NEPA).
Depois deste diploma é a vez da Comunidade Europeia, partir para a criação da Directiva 85/337/CEE[3], que a nível comunitário vai impor aos Estados-membros a sujeição de determinados projectos potencialmente lesivos para o meio ambiente, a um procedimento de avaliação de impacto ambiental.
Em Portugal, é a Lei de Base do Ambiente (Lei n.º 11/87, de 7 de Abril), que vai introduzir a figura do procedimento de AIA. É o seu art. 30.º n.º1[4], que estabelece uma verdadeira obrigação de, previamente, se fazer uma avaliação de todas as actividades que se mostrarem susceptíveis de afectar e lesar o ambiente. O que se afigura é a necessidade de submeter tais actividades a um juízo de mérito sobre a sua compatibilidade com os valores jurídico-ambientais merecedores de tutela pelo ordenamento jurídico português[5].
No entanto, a consagração legislativa da AIA não se ficou pela Lei de Bases do Ambiente, desde logo por esta se tratar e uma lei muito genérica, deixando para intervenção legislativa avulsa a sua concretização e desenvolvimento[6]. É publicado assim, o Decreto-lei n.º 186/90, de 6 de Junho, que institui o regime de avaliação de impacto ambiental (RAIA). Este diploma vem transpor para a ordem jurídica nacional a Directiva 85/337/CEE. Entretanto, posteriormente, o RAIA é alvo de um novo acto legislativo, o Decreto-lei n.º 69/2000, de 3 de Maio, que sofreu alterações cinco anos depois, pelo Decreto-lei n.º 197/2005, de 8 de Novembro. É em conformidade com este diploma, que se realiza o procedimento de AIA em Portugal.
III. Sendo um procedimento administrativo, ainda que especial, pois é único e exclusivo do Direito do Ambiente, obedecerá a certos princípios norteadores. São eles os da participação, da proporcionalidade, da fundamentação, da adaptabilidade e ainda o da supervisão.[7]
Terão aplicação, também, outros princípios, guias de qualquer procedimento administrativo que ocorra. Os da legalidade e da prossecução do interesse público (art. 266.º n.º1 da Constituição da República Portuguesa), em conjunto com o princípio ambiental da prevenção. Ainda o princípio da imparcialidade, que tal como o princípio da participação, impõe que sejam tidos em conta todos e quaisquer interesses ou elementos relevantes para a decisão de impacto ambiental (art. 266.º n.º2 da Constituição da República Portuguesa). Já o princípio da proporcionalidade fará com que o procedimento de AIA só seja realmente eficaz se a decisão dele resultante tiver dependido da qualidade das informações dadas pela documentação da AIA apresentada, bem como da qualidade do processo de avaliação. O princípio da fundamentação, expresso no art. 124.º do Código do Procedimento Administrativo, impõe que a decisão emanada do procedimento de AIA seja devidamente fundamentada, visto ir impor a sujeições a certas partes que vêem a afectadas as suas posições jurídicas. Quanto ao princípio da adaptabilidade e como o mesmo indica, o procedimento de AIA, mesmo quando concluído, pressupõe que, sendo a decisão favorável ou condicionalmente favorável, sejam adoptadas medidas minimizadoras das lesões ambientais. A decisão de impacto ambiental e a sua efectivação terão que acompanhar a evolução tecnológica e assim serem aplicadas as técnicas mais eficazes para não ocorrerem danos superiores aos esperados e permitidos. Por último, o princípio da supervisão. Este ligado também à tomada da decisão de impacto favorável ou condicionalmente favorável. Como a decisão se prolonga no tempo, ainda que a título incerto, dada a imprevisibilidade dos efeitos da acção humana no meio ambiente, a Administração nunca pode deixar de ter “debaixo de olho” o projecto ou actividade que autorizou e licenciou.
Quando um acto administrativo é lesivo, por um lado, mas legalizador dessa lesão, por outro, a Administração nunca estará livre de acompanhar cada caso, sendo mesmo obrigada a intervir, a títulos inspectivo, sancionatório ou mesmo cautelar, para que não existam danos superiores àqueles que foram autorizados pela decisão de impacto ambiental.
IV. O âmbito de aplicação do regime jurídico da AIA (Decreto-lei n.º 69/2000, de 3 de Maio, com as alterações do Decreto-lei n.º 197/2005, de 8 de Novembro), não se mostra isento de deficiências[8]. Vejamos.
O art. 1.º n.º1 do RAIA diz logo que, sujeitos ao procedimento de AIA estão os projectos públicos e privados que se mostrem susceptíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente. Regime muito vago, que só será melhor compreendido se se tiver em conta as alíneas do n.º2 do mesmo artigo. Este preceito vem indicar que os projectos tipificados nos anexos I e II, do RAIA, são também sujeitos a um procedimento de AIA. Anexos extensos e que mostram uma necessidade de análise detalhada da parte do intérprete.
Após uma delimitação positiva, eis que o n.º6 do art. 1.º vem oferecer uma delimitação negativa. Assim, não ficam sujeitos a um procedimento de AIA, os projectos destinados à defesa nacional, sem prejuízo, repare-se, de a aprovação e execução deste projectos ter em consideração o respectivo impacto ambiental.
O Professor Vasco Pereira da Silva aponta falhas na construção deste âmbito de aplicação. Desde logo, porque a própria cláusula geral do n.º1 do art. 1.º do RAIA é incompleta e, depois, há uma remissão para anexos que contém inúmeras enumerações de projectos – n.º2 do art. 1.º do RAIA.
V. Cabe agora abrir foco no próprio procedimento de AIA, tendo como guia o Decreto-lei n.º 69/2000, de 3 de Maio, com as alterações do Decreto-lei n.º 197/2005, de 8 de Novembro.
Como intuito de permitir ou não o exercício de certa actividade, este procedimento culminará numa decisão de impacto ambiental.
O procedimento de AIA apresenta as seguintes fases: (i) apresentação pelo proponente de um estudo de impacto ambiental (EIA), acompanhado do respectivo estudo prévio ou anteprojecto ou, se a estes não houver lugar, do projecto sujeito a licenciamento (art. 12.º n.º1 e n.º2 do RAIA); (ii) avaliação de impacto ambiental, pela autoridade da AIA, que nomeia uma Comissão de Avaliação para elaborar um parecer no prazo de 20 dias a contar da data da recepção dos documentos referidos em (i) (art. 13.º do RAIA); (iii) participação pública, ou seja, informação e consulta dos interessados públicos e privados (artigos 14.º e 15.º do RAIA); (iv) parecer final da Comissão de Avaliação, que deve ser elaborado no prazo de 25 dias a contar da recepção do relatório da participação pública (art. 16.º n.º1 do RAIA); (v) proposta de decisão de impacto ambiental pela autoridade da AIA, no mesmo prazo de 25 dias (art. 16.º n.º2 do RAIA); (vi) decisão de impacto ambiental pelo Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território, no prazo de 15 dias a contar da data de recepção da proposta (que não é vinculativa) da autoridade da AIA (art. 18.º n.º1 do RAIA).
Esta decisão, nos termos do art. 17.º n.º1 do RAIA, será de três, uma. Favorável quando a autoridade licenciadora considere que não existe impedimento ao licenciamento da actividade. Condicionalmente favorável quando a licença esteja condicionada pela adopção de medidas que se destinem a minimizar os respectivos impactos ambientais. Desfavorável quando o projecto não possa ser aprovado, porque de uma perspectiva ambiental se mostra tão lesivo que não haverá compensação pela existência de benefícios eventuais.
VI. Traduzindo-se esta decisão num acto administrativo, produtor de efeitos externos e susceptível de afectar posições jurídicas de terceiros, existe a possibilidade de ser judicialmente impugnável, nos termos do art. 51.º n.º1 do Código do Procedimento Administrativo e do art. 268.º n.º4 da Constituição da República Portuguesa.
VII. O mundo tornou-se perigoso, porque o Homem aprendeu a dominar a natureza antes de se dominar a si mesmo[9].
Assim se conclui, que, numa lógica preventiva, o Estado intervém de forma a assegurar um meio ambiente digno. De forma a proteger os recursos naturais, que devido à intervenção abrupta da mão humana necessitam de uma protecção mais urgente, eficaz e capaz de evitar lesões irreversíveis e assim repercutíveis no próprio Homem.
Solange I. Palma Martins
Número 18420
[1] VASCO PEREIRA DA SILVA, Verde Cor de Direito – Lições de Direito do Ambiente, Coimbra, Almedina, 2005, p. 153.
[2] tiago SOUZA d’alte/Miguel ASSIS Raimundo, O regime de avaliação ambiental de planos e programas e a sua integração no edifício da avaliação ambiental, Revista Jurídica do Urbanismo e do Ambiente, n.ºs 29/30, 2008, p. 126.
[3] “Art. 1.º da Directiva 85/337/CEE.
1. A presente directiva aplica-se à avaliação dos efeitos no ambiente de projectos públicos e privados susceptíveis de terem um impacto considerável no ambiente.”
[4] “Art. 30.º da Lei n.º 11/87, de 7 de Abril.
1. Os planos, projectos, trabalhos e acções que possam afectar o ambiente, o território e a qualidade de vida dos cidadãos, quer sejam da responsabilidade e iniciativa de um organismo da administração central, regional ou local, quer de instituições públicas ou privadas, devem respeitar as preocupações e normas desta lei e terão de ser acompanhados de um estudo de impacte ambiental.”
[5] tiago SOUZA d’alte/Miguel assis Raimundo, O regime de avaliação ambiental de planos e programas e a sua integração no edifício da avaliação ambiental, Revista Jurídica do Urbanismo e do Ambiente, n.ºs 29/30, 2008, p. 128.
[6] “Art. 30.º da Lei n.º 11/87, de 7 de Abril.
(…)
2. Serão regulamentadas por lei as condições em que será efectuado o estudo de impacte ambiental, o seu conteúdo, bem como as entidades responsáveis pela análise das suas conclusões e pela autorização e licenciamento de obra ou trabalhos previstos.”
[7] CARLA AMADO GOMES, Subsídios para um quadro principiológico dos procedimentos de avaliação e gestão do risco ambiental, in CARLA AMADO GOMES, Textos Dispersos de Direito do Ambiente, Lisboa, AAFDL, 2005, pp. 240 ss.
[8] VASCO PEREIRA DA SILVA, Verde Cor de Direito – Lições de Direito do Ambiente, Coimbra, Almedina, 2005, p. 155.
[9] Albert Schweitzer.
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