O Direito Fundamental ao Ambiente

O Direito Fundamental ao Ambiente

I – Notas Introdutórias

O Direito do Ambiente teve a sua origem no Direito Internacional, sendo apontada a Conferência de Estocolmo[1] de 1972 como o ponto de partida. Num primeiro momento, os Estados procurar criar obstáculos à incorporação das normas internacionais ambientais, uma vez que os recursos naturais situados nos seus Estados haviam sido geridos por estes desde sempre e sem qualquer tipo de limitação.

Nos anos setenta do século XX surgem as primeiras manifestações de preocupação por parte dos Estados com o Ambiente, devido às catástrofes ambientais geradoras de graves consequências para a Natureza. A este propósito, é de referir as duas Declarações do Conselho da Europa: Carta da Água relativa à protecção dos recursos hídricos e a Declaração de Princípios sobre a luta contra a poluição atmosférica.

A Constituição da República Portuguesa de 1976[2] (doravante “CRP”) acolheu no seu artigo 66.º o direito ao ambiente, naquela que foi uma menção clara e inequívoca das preocupações subjacentes com o Ambiente.[3] Apesar das sete revisões constitucionais terem provocado algumas alterações[4] no preceito citado, nenhuma delas foi capaz de densificar o conceito de Ambiente[5] ou mesmo distinguir Ambiente de Qualidade de Vida. Veja-se, a este propósito, o disposto no artigo 5.º da Lei de Bases do Ambiente (doravante “LBA”), é apresentada a seguinte definição de ambiente: “Ambiente é o conjunto dos sistemas físicos, químicos, biológicos e suas relações e dos factores económicos, sociais e culturais com efeito directo ou indirecto, mediato ou imediato, sobre os seres vivos e a qualidade de vida do homem.”

II – Antropocentrismo vs Ecocentrismo: A Nossa CRP

Nos anos oitenta e noventa esteve em discussão a visão Antropocêntrica e Ecocêntrica do Direito do Ambiente. Para os Antropocêntricos, a defesa do Ambiente é feita com o objectivo principal de defender a vida humana, enquanto que para os Ecocêntricos o Ambiente já é tutelado em si mesmo, procurando-se a defesa e promoção da Natureza como um valor novo. Como salienta o Professor Vasco Pereira da Silva, que defende um Antropocentrismo Ecológico (ou seja, um Antropocentrismo que considera as questões ecológicas e tem por base os direitos fundamentais) esta questão hoje não tem grande relevância uma vez que quer se parta de uma perspectiva ou da outra, o resultado será sempre idêntico e o que verdadeiramente interessa é a forma como se olha para o Direito do Ambiente.

Apesar de actualmente ser uma discussão infértil, é preciso perceber qual destas concepções foi adoptada pelo legislador constitucional no artigo 66.º, ou seja, se visa proteger o próprio Ambiente, vendo o Ambiente como um valor em si e aceitando a existência de direitos da natureza (visão Ecocêntrica[6]), ou proteger o Homem, considerando a defesa do Ambiente como um meio de defesa do Homem e da Vida (visão Antropocêntrica[7]).

A CRP parece optar por uma visão sui generis. Em primeiro lugar, a epígrafe do artigo 66.º agrega o Ambiente e a Qualidade de Vida. Esta junção acaba por consagrar o Direito ao Ambiente como um Direito do Homem, uma vez que existe a preocupação com o bem jurídico ambiente, considerando-o essencial para a existência dos seres humanos e a subsistência da espécie.

 Em segundo lugar, o número 1 do referido artigo, refere que “todos têm direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender”[8], naquela que é uma clara afirmação do Antropocentrismo. Aqui estão subjacentes as preocupações jurídicas com a defesa do Ambiente, designadamente em termos de objectivos constitucionais a alcançar pelo Estado.

Em terceiro lugar, o número 2 do artigo 66.º, atribui ao Estado, em parceria com a participação dos cidadãos o papel de defesa do Ambiente. Para além do mais, de acordo com o artigo 9.º, alíneas d) e e), a defesa do Ambiente é apresentada como uma tarefa fundamental do Estado, devendo promover a efectivação dos direitos ambientais e defender a natureza e o ambiente. Segundo o Professor Vasco Pereira da Silva, estamos perante “a consagração de um princípio jurídico objectivo que se impõe a todo o ordenamento jurídico, estabelecendo finalidades de tutela ecológica a atingir”.

Em suma, temos a consagração do Direito do Ambiente como direito fundamental, reportando o conceito de ambiente ao ser humano e à satisfação das suas necessidades. É estipulado o direito a um ambiente de vida humano sadio e ecologicamente equilibrado como um direito do homem com assento na Lei Fundamental. Assim sendo, o que está em causa é um direito subjectivo das pessoas relativamente ao meio-ambiente (tutela subjectiva). Ao invés, estipula-se uma tutela objectiva de bens ambientais, já que se atribui ao Estado a tarefa de “defender a natureza e o ambiente”. Desta forma, e em virtude das sucessivas revisões constitucionais, conclui-se que o legislador constitucional tem evoluído de uma perspectiva exclusivamente antropocêntrica para uma perspectiva antropocêntrica moderada, por fins de tutela ambiental ecológica, sobretudo devido às imposições comunitárias e às exigências do mundo actual.

Desta forma, a posição defendida pelo Professor Vasco Pereira da Silva (Antropocentrismo Ecológico) é a mais adequada nos dias de hoje, tendo inclusive ecos na própria CRP. Estes ecos traduzem-se em preocupações ecológicas necessárias e indispensáveis para um desenvolvimento sustentável em nome do Homem e do futuro da terra, visto que ambos são indissociáveis, numa relação de interdependência (conjugação da tutela objectiva e subjectiva).

III – O Direito do Ambiente como Direito Fundamental

Na visão do Professor Vasco Pereira da Silva existem três gerações[9] dos Direitos do Homem, ligando cada uma dessas gerações ao modelo de Estado. A primeira geração corresponde ao Estado liberal, quando surgiram as primeiras declarações dos direitos do homem, na fase do liberalismo político. Por sua vez, a segunda diz respeito ao advento do Estado Social, à ideia de que há direitos a uma actuação estadual, os denominados direitos económicos sociais e culturais, numa realidade que corresponde a um alargamento da ideia da dignidade da pessoa humana em face das agressões existentes nos finais do século XIX e nos princípios do século XX. A terceira geração, na perspectiva do Professor Vasco Pereira da Silva, surge com o Estado pós-social[10], nos anos setenta do século XX. É aqui que surge o direito ao ambiente, a protecção de dados ou o direito à preservação do património genético.

Segundo o Professor Vasco Pereira da Silva, “todos os direitos fundamentais possuem uma vertente negativa, que impede a existência de agressões estaduais no domínio constitucionalmente protegido, ao mesmo tempo que possuem uma vertente positiva, que obriga à colaboração dos poderes públicos para a sua realização”.

O Professor Vasco Pereira da Silva, tal como Gomes Canotilho[11], entende que o artigo 66.º da CRP consubstancia um verdadeiro direito fundamental subjectivo, que se concretiza no dever do Estado combater os perigos que assolam o ambiente, com o intuito de proteger outros direitos fundamentais ligados entre si, como o direito à vida ou o direito à saúde. Por outro lado, também há um dever de proteger os cidadãos perante outros particulares que tenham comportamentos prejudiciais.

Já Rui Medeiros, pronuncia-se no sentido do carácter social do direito ao ambiente e da dependência da interpositio legislatoris para a sua concretização. Segundo este autor, “o artigo 66.º contém, basicamente, uma mera imposição de legislação, cabendo ao legislador, em face da realidade constitucional, promover a sua concretização”. Acrescenta ainda que, em qualquer caso e independentemente desta conformação, o n.º 2, torna “clara a legitimidade constitucional de limitações ecológicas à liberdade económica”[12].

Marcelo Rebelo de Sousa e Melo Alexandrino rejeitam a qualificação do direito ao ambiente como direito fundamental de natureza análoga, através do artigo 17.º da CRP, negando assim a sua alegada vertente negativa. No entanto, afirmam convictamente a sua natureza positiva, social-prestacional[13].

Por outro lado, a Professora Carla Amado Gomes partilha de uma visão mas objectiva, dando preponderância ao dever de todos preservarem os bens ambientais, uma vez que não pode existir uma apropriação individual do ambiente. Na opinião desta autora, o direito ao ambiente, tal como se encontra plasmado em instrumentos internacionais, leis constitucionais e leis ordinárias, não existe[14]. Segundo esta visão, não constitui um direito com um substrato autónomo de outros direitos que lhe dão corpo, como o direito à vida ou à integridade física.

O Professor Vasco Pereira da Silva, opinião que partilho, responde a esta ideia dizendo que do ponto de vista ético-valorativo, está em causa uma dimensão essencial da dignidade da pessoa humana. Para além disso, do ponto de vista social estamos perante um direito, uma vez que todos os cidadãos têm o direito a um gozo do meio ambiente (protecção objectiva do direito), mas também cada cidadão ou indivíduo pode fruir do meio ambiente, um bem que é de todos (protecção subjectiva). Não é pelo facto do bem ser de todos que não pode haver fruição individual, pois o que está em causa é uma permissão normativa de aproveitamento de um bem. Segundo o Professor, isto não se confunde com a protecção objectiva, não significa negar que há um dever. O que isto quer dizer é que para além da dimensão objectiva, realçada pela Professora Carla Amado Gomes, há também uma dimensão subjectiva, ou seja, há um direito de fruição individual do meio ambiente.

O direito ao ambiente enquanto direito fundamental da terceira geração é um direito que em primeira linha protege os cidadãos contra agressões na sua esfera constitucionalmente protegida, agressões ao seu direito de gozo individual do meio ambiente. Por outro lado, é um direito a actuações estaduais para a protecção do meio ambiente, ou seja, o Estado tem que criar condições para que exista um meio ambiente saudável. Embora haja uma certa discricionariedade por parte do Estado é um dever que estes não se podem furtar. O direito ao ambiente implica a participação dos cidadãos na vida colectiva, na sociedade jurídica para a tutela do ambiente.

IV – A Lei de Bases do Ambiente

A Lei de Bases do Ambiente[15], pioneira e contemporânea do Acto Único Europeu, foi uma realidade muito importante no quadro da ordem jurídica portuguesa, nos anos oitenta.

Actualmente, praticamente não está em vigor. É uma lei ineficaz[16], porque a realidade legislativa do Direito do Ambiente se constitui todo à margem dela. Para isso, muito contribuíram as fontes europeias, principal fonte do Direito do Ambiente. Em virtude desta circunstância, está na ordem do dia a sua revisão, havendo várias propostas legislativas em discussão no Parlamento, acerca da existência de uma Lei de Bases do Ambiente.

Segundo o Professor Vasco Pereira da Silva, a Lei de Bases pode ou não existir. Todavia, caso exista, não deve ter o mesmo modelo da Lei 11/87, de 7 de Abril, que consubstanciou um modelo regulador, que procurava resolver todas as questões. Caso se mantenha, vai continuar-se a regular à margem da Lei de Bases e contra ela. Na perspectiva do Professor, a ser reformada deve revestir um carácter programático, com princípios e normas procedimentais em termos genéricos, que posteriormente possibilitem a codificação. Esta codificação não deve ser fechada, o que se pretende não é criar normas que conduzam a um falso imobilismo, pois seria totalmente contrário à tutela ambiental. Segundo o mesmo autor, as normas do direito português em matéria ambiental são, em regra, contraditórias e repetitivas.

Bibliografia

Vasco PEREIRA DA SILVA, Verde Cor de Direito: Lições de Direito do Ambiente, Almedina, Fevereiro 2002

Carla AMADO GOMES, Constituição e Ambiente: Errância e Simbolismo, Panóptica, Vitória, Ano 1, Nº 3, Novembro 2006

Carla AMADO GOMES, Escrever Verde Por Linhas Tortas: o Direito ao Ambiente na Jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, in Revista de Direito do Ambiente e Ordenamento do Território, N.º 16-17, Setembro 2010

Carla AMADO GOMES, O Ambiente Como Objecto e os Objectos do Direito do Ambiente, Mundo Jurídico, 2000

Carla AMADO GOMES, Risco e Modificação do Acto Autorizativo Concretizador de Deveres de Protecção do Ambiente, 2007

José Joaquim GOMES CANOTILHO, Vital MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, 4ª Edição, Coimbra Editora, 2007

José Joaquim GOMES CANOTILHO, Procedimento Administrativo e Defesa do Ambiente, in RLJ, N.º 3794, 1990/1991.

Rui MEDEIROS, O Ambiente na Constituição, in RDES, 1993

Marcelo REBELO DE SOUSA, MELO ALEXANDRINO, Constituição da República Portuguesa Comentada, Lisboa 2000

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[1] Oficialmente convocada através da Resolução da Assembleia-Geral das Nações Unidas 2398/XXIII, naquela que foi a primeira Conferência Mundial para a discussão dos problemas relacionados com a protecção do ambiente.

[2]A tutela constitucional ambiental tem na Constituição de 1822 um antecedente. Com efeito, o artigo 223.º/V, 2ª parte, incumbia às Câmaras Municipais a missão de promoverem a plantação de árvores nos terrenos sob sua jurisdição. Segundo Carla Amado Gomes, “numa visão mais desapaixonada, talvez se possa ver no preceito apenas uma intenção de promoção do desenvolvimento rural”.

[3] Embora haja Estados que não alcançaram este objectivo ao nível constitucional, como os EUA, embora tenham aprovado o National Environmental Policy Act, em 1969, suporte da primeira actuação dos poderes públicos concertada em sede ambiental. Outros exemplos são a Alemanha e o Brasil.

[4] Levando a Professora Carla Amado Gomes a criticar o número 2 do artigo 66.º, em virtude de ter sido alargado o leque de bens jurídicos já tutelados por outros conteúdos normativos, correndo o risco de se tornar demasiado vago e extenso (Carla Amado Gomes, Constituição e Ambiente: Errância e Simbolismo, Panóptica, Ano 1, N.º 3, Página 33).

[5] Segundo Gomes Canotilho, que encontra acolhimento no artigo 5.º, n.º2 da LBA, o conceito de ambiente corresponderia ao “mundo humanamente construído e conformado”, in Procedimento Administrativo e Defesa do Ambiente, Página 290.

[6] O Professor Freitas do Amaral defende que a “natureza tem que ser protegida também em função dela mesma, como um valor em si”.

[7] Na opinião do Professor Gomes Canotilho, “a protecção jurídico-ambiental diz respeito aos eventuais efeitos da adopção de certas medidas do homem relativamente aos elementos naturais da vida e a respectiva retroacção sobre os próprios homens”.

[8] Veja-se também o artigo 2.º da Lei de Bases do Ambiente (Lei 11/87, de 7 de Abril).

[9] Alguns autores já falam em quatro gerações de direitos fundamentais, na qual incluem o direito ao ambiente.

[10] Contra João Miranda, que entende que o conceito de Estado Social se mantém com toda a actualidade, não fazendo sentido falar numa época moderna e pós-moderna.

[11] O facto do direito ao ambiente ser considerado um direito fundamental, constitui para Gomes Canotilho e Vital Moreira, “uma relativa originalidade em direito constitucional comparado.”, in Constituição da República Portuguesa Anotada, Página 845.

[12] Rui Medeiros, O Ambiente na Constituição, in RDES, 1993, Página 398.

[13] Marcelo Rebelo de Sousa e Melo Alexandrino, Constituição da República Portuguesa Comentada, Página 178.

[14] Carla Amado Gomes, Escrever verde por linhas tortas: o direito ao ambiente na jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem em "O tempo e os direitos humanos: entre a eficácia pretendida e a conquistada", Página 1.

[15] Lei 11/87, de 7 de Abril.

[16] Segundo o Professor Vasco Pereira da Silva, a Lei de Bases como foi a primeira e antes dela não havia qualquer outra legislação, pretendeu meter “tudo” e esse “tudo” desencadeou uma realidade que nunca foi efectivada.