Vários são os princípios jurídicos
internacionais relativos à protecção do ambiente, de eficácia imediata e
oponíveis a todos os sujeitos de direito. Pelo seu âmbito material mais vasto
do que normas bilateralmente vigentes entre Estados, ou que disposições de cada
ordenamento jurídico estadual, os princípios internacionais em matéria de
ambiente actuam como reguladores na definição de políticas legislativas e funcionando
como obrigações fundamentais, devendo ser observados em toda a parte, ou seja,
tanto no espaço soberano dos respectivos países, como em áreas alheias a qualquer
competência territorial estadual.
Ao identificarmos nos valores
ambientais verdadeiros bens jurídicos fundamentais, que se repercutem na acção
diária de aplicação do direito, percebemos que existem objectivos que não podem
ser preteridos pelos poderes públicos a quem compete a sua realização[i] e é neste sentido que observamos
a protecção ao Ambiente garantida por princípios fundamentais
internacionalmente reconhecidos, que desde logo vinculam todos os sujeitos de
Direito.
O catálogo de princípios internacionais
não está dependente de uma expressa consagração, antes se exigindo a sua efectividade
jurisdicional e consequente reconhecimento aos sujeitos lesados da possibilidade
de reclamarem os seus direitos e interesses postos em causa por condutas ambientalmente
desrespeitosas. Na falta de previsão expressa incumbe a estes princípios, pelas
suas funções integradora e reguladora de todas as situações ambientais, a
realização do conjunto normas que cada Estado, particulares ou outras entidades
deverão observar na sua actuação.
Uma análise por vários textos internacionais
permite porém concluir (agradavelmente) que são já diversos os casos de expressa
consagração de princípios gerais Ambientais. Desta análise pode ainda
referir-se a relação entre estes princípios, munidos do mesmo objectivo: a
protecção ambiental. Não sendo possível uma visita profunda ao catálogo de princípios
internacionais ambientais, e tendo em conta as diversas qualificações atribuídas
pela doutrina sobre alguns daqueles que aqui se referem (considerando-os
subprincípios de outros, destacam-se aqueles que, sendo dotados de expressa
consagração, carecem de reflexão mais detalhada justificada pela sua relevância
O Princípio da
Protecção Universal
Este princípio surge na Convenção de Montego Bay, podendo ler-se
no seu artigo 192.º: “os Estados têm obrigação de proteger e preservar o meio
marinho”. A convenção impõe deste modo a todos os Estados a obrigação de
proteger o ambiente e de actuar de forma proteccionista em relação a possíveis
agressões, não apenas nas suas relações com os outros Estados mas também nos
espaços que relevam das suas competências bom como em espaços que não estejam
submetidos nenhuma competência territorial.
Na senda desta imposição e
resultando dos preparativos e dos trabalhos da Conferência do Rio de Janeiro
surge uma nova e preponderante preocupação: o desenvolvimento duradouro e
sustentável. Esta noção caracteriza-se como o desenvolvimento que satisfazendo
as necessidades das gerações actuais não compromete a satisfação das necessidades
das gerações vindouras. Este conceito fundado na responsabilidade
intergeracional pelo património comum da humanidade era já resultado da
Declaração de Estocolmo de 1972 e da Carta da Natureza de 1982.
A análise do princípio da Protecção
Universal faz concluir pelo seu escopo orientador da acção dos Estados e das
precauções que devem tomar na definição das suas políticas. Indo mais além,
este princípio internacional traduz também a evidência de que o Ambiente deve
prevalecer sobre quaisquer outros interesses de Estados terceiros que contra
ele litiguem. Neste princípio encontramos, como se expôs, a grande forma de
protecção do Ambiente contra as agressões, sendo dele que radicam os restantes
princípios internacionais que compõem a ordem jurídica internacional ambiental.
O Princípio da
Prevenção
Este princípio prevê a adopção de
meios antecipatórios adequados a afastar eventuais lesões ao meio ambiente. A
lógica deste princípio leva-nos a partir do pressuposto de que os recursos usados
na prevenção (ou minimização) da ocorrência de um dano ambiental são menores do
que aqueles que seriam necessários para corrigi-lo. Trata-se aqui de um
princípio de grande relevância no conjunto normativo do Direito Ambiental.
O Tratado de Funcionamento da União
Europeia, o artigo 191º n.º2 dispõe que: “A política da União no domínio do
ambiente terá por objectivo atingir um nível de protecção elevado, tendo em
conta a diversidade das situações existentes nas diferentes regiões da União.
Basear-se-á nos princípios da precaução e da acção preventiva, da correcção,
prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente e do
poluidor-pagador”.
A importância atribuída à prevenção
reside no facto de os danos causados ao ambiente serem irreparáveis e apenas indemnizáveis,
sendo que em muitos casos os custos associados à reconstituição do ambiente
degradado seriam impeditivos da sua reparação. Neste sentido a Convenção de Espoo vem prever a
instauração de um processo de análise a posteriori muito
semelhante a uma auditoria ambiental, que pode ser pedida por uma das partes à
Convenção. Além disto, devem elaborar-se programas de investigação que visem
melhorar os métodos de avaliação do impacte das actividades projectadas e a
supervisão da aplicação das decisões. São vários os campos em que estudos sobre
a prevenção da incidência de riscos prevalecem sobre estudos que acerca dos danos
provocados ao ambiente: também a nível ambiental esta orientação não deve ser
diferente. Pergunta-se então: como levar a cabo a acção de prevenção? Através
da avaliação do impacto ambiental; por meio de previsões como o Princípio do
Utilizador Pagador (que veremos adiante) ou através de subsídios que promovam a
adopção de «condutas ambientalmente mais amigáveis»[ii].
Podemos resumir este princípio como
a imposição de medidas preventivas, por entidades públicas ou particulares, precedidas
de estudos e pesquisa que as sustentem.
O Princípio do
Poluidor-Pagador
Este princípio vem estabelecer que o
poluidor deve assumir os custos da poluição que pode vir a causar (ou que já
foi causada), obrigando-o a proceder à reparação dos danos ou prejuízos. Tem
como objectivo primordial desincentivar a motivação económica dos agentes em
poluir, o que muitas vezes se reflecte na imputação de elevados sacrifícios ao
meio ambiente como mal necessário para prosseguir a sua actividade económica.
No direito internacional, o
princípio do poluidor-pagador teve a sua origem na Recomendação C (72) 128 de
26 de Maio de 1972 da OCDE. Reforçou posteriormente a sua densidade normativa
em 1986 através do Acto Único Europeu e posteriormente no TUE através antigo
artigo 174º, n.º2. Actualmente está consagrado no artigo 192º n.º2 do TFUE, que
acima se transcreveu.
Este princípio deve ser interpretado
como contendo uma função primordialmente preventiva, evitando prejuízos ao meio
ambiente e impondo ao poluidor toda a responsabilidade de reparar os danos
causados. Juridicamente, o princípio do poluidor-pagador pode realizar-se pelo
licenciamento administrativo, pela imposição de multas ou de medidas
compensatórias, bem como através da cobrança de tributos (como fontes de
recursos para custear a protecção do ambiente). Para além patente no Direito
Internacional e Comunitário, o princípio do Poluidor-Pagador tem ainda consagração
constitucional no artigo 66º n.º2 da CRP.
Observado de outra óptica, o
princípio do poluidor-pagador pode aplicar-se igualmente depois de causados
prejuízos ao ambiente. Nestes casos o causador do dano terá o ónus de reparar o
custo desses danos. O montante desta “compensação” deve ser fixado de forma a
garantir que se realize o objectivo desincentivador de poluir, nunca devendo
ser excedentário relativamente ao custo dos mecanismos anti-contaminantes, mas
mantendo o seu carácter gravoso. Deste modo, a prática de uma actividade
potencialmente poluente importará ao contaminador o financiamento das respectivas
medidas preventivas, a alterar os níveis de emissões poluentes, a pagar multas que
lhe sejam exigidas, a reparar danos e indemnizar pelos prejuízos[iii].
O Princípio da
Subsidiariedade
O princípio da subsidiariedade
estipula que a Comunidade actua no domínio do ambiente, apenas na medida em que
os objectivos a prosseguir possam ser realizados por si, melhor e mais
adequadamente do que de forma isolada pelos Estados-Membros. Ou seja: só quando
os Estados-Membros não assegurem uma intervenção suficiente ou adequada é que
se admite a intervenção da União Europeia.
Este princípio tem sua génese no
artigo 5.º do Tratado CECA de 1951, só sendo consagrado no ordenamento jurídico
comunitário no Acto Único Europeu de 1986, onde pode ler-se: “A Comunidade
intervirá em matéria de ambiente na medida em que os objectivos referidos no
nº. 1 possam ser melhor realizados a nível comunitário do que a nível dos
Estados membros considerados isoladamente. Sem prejuízo de certas medidas de
carácter comunitário os Estados membros assegurarão o financiamento e a
execução das outras medidas.”
De acordo com o Acórdão SPO de 21 de
Fevereiro de 1995, do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades
Europeias[iv], este princípio só se
tornou um princípio geral após a sua inserção no artigo 5.º segundo parágrafo,
do Tratado CE (Tratado de Maastricht): “A Comunidade actuará nos limites das
atribuições que lhe são conferidas e dos objectivos que lhe são cometidos pelo
presente Tratado. Nos domínios que não sejam das suas atribuições exclusivas, a
Comunidade intervém apenas, de acordo com o princípio da subsidiariedade, se e
na medida em que os objectivos da acção encarada não possam ser suficientemente
realizados pelos Estados-Membros, e possam pois, devido à dimensão ou aos
efeitos da acção prevista, ser melhor alcançados ao nível comunitário”.
Este princípio tem actualmente consagração
legal no artigo 5º, n.º 3 do TUE.[v]
O Princípio da Precaução
O princípio da precaução apresenta-se
referido no artigo 191º do TFUE e visa garantir um elevado nível de protecção do
ambiente por via da tomada de decisões preventivas em caso de risco. Todavia,
na prática, o âmbito de aplicação do princípio é muito mais amplo e estende-se
igualmente à política dos consumidores, à legislação europeia relativa aos
alimentos e à saúde humana, animal e vegetal. Segundo
a Comissão, o princípio pode ser evocado quando um fenómeno, um produto ou um
processo possa ter efeitos potencialmente perigosos identificados por uma
avaliação científica e objectiva, se esta avaliação não permitir determinar o
risco com certeza suficiente. O recurso ao princípio inscreve-se pois no quadro
geral de análise do risco (que
inclui, para além da avaliação do risco, a sua gestão e comunicação), e mais
especificamente no âmbito da gestão
do risco que corresponde à fase da tomada de decisão. É de
sublinhar que o princípio da precaução só pode ser invocado na hipótese de um
risco potencial, não podendo nunca justificar uma tomada de decisão arbitrária.[vi]
Desta forma, o princípio da precaução só
pode ser aplicado em situações de risco, nomeadamente para a saúde humana, que,
sem se fundar em meras hipóteses cientificamente não verificadas, não pôde ser
ainda plenamente demonstrado. O risco potencial deve ser avaliado
cientificamente pela autoridade pública, levando em conta o grau de
probabilidade e gravidade dos danos da actividade ao ambiente. Apesar da
incerteza científica subsistente, esta avaliação científica deve permitir à autoridade
pública competente apreciar, com base nos melhores dados científicos
disponíveis e nos resultados mais recentes da investigação internacional, se
foi ultrapassado o nível de risco que ela considera aceitável para a sociedade.
É nestas condições que esta autoridade deve decidir se se impõe a adopção de
medidas preventivas e, se for caso disso, determinar quais as que lhe parecem
adequadas e necessárias para evitar a realização do risco.
Neste âmbito cumpre alertar para os
perigos da radicalização do uso deste princípio que levado ao extremo pode conduzir
a uma política perversa de paralisação da economia, para evitar tais
acontecimentos vem VASCO PEREIRA DA SILVA entender que deva exigir-se
que no juízo de antecipação de lesões ambientais sejam imperativos critérios de
bom senso e razoabilidade.
Além do exposto cumpre finalmente
analisar 4 sub-princípios que
devem compor e nortear uma conduta de precaução.
Fundamentação - a descrição pormenorizada dos factores
que presidiram à adopção da medida em causa assegura a justificação da decisão;
Participação - os cidadãos devem ser ouvidos na
formulação e execução da política ambiental, sendo que tal poderá permitir à
autoridade decisora incorporar na decisão elementos cuja relevância lhe poderia
ser alheia e do mesmo desconsiderar elementos irrelevantes;
Supervisão - as autoridades devem proceder a um
acompanhamento permanente da actividade;
Proporcionalidade
- a decisão final
deverá traduzir um equilíbrio dos interesses em causa.
Ana Rita C. Gameiro
16487
Bibliografia
ARAGÂO, Maria
Alexandra de Sousa, O Princípio do Poluidor-Pagador, Boletim da FDUC, Coimbra
Editora, 1997.
CONDESSO,
Feliciano dos Reis, Direito do Ambiente, Almedina, 2001.
SILVA, Vasco Pereira
da, Verde Cor de Direito – Lições de Direito do Ambiente, Almedina, 2002;
[i] Como
observa VASCO PEREIRA DA SILVA
em Verde Cor
de Direito – Lições de Direito do Ambiente, Almedina, 2002.
[ii]
Novamente, VASCO PEREIRA DA SILVA
em Verde Cor
de Direito – Lições de Direito do Ambiente, Almedina, 2002.
[iii] É da opinião de VASCOPEREIRA DA SILVA que
esta referida compensação, deve ainda custear o processo de reconstituição da
situação, quando esta o seja possível.
[iv] Acórdão SPO de
21 de Fevereiro de 1995, Col. II-289, n.º 331), proc. T-29/92.
[v] “(…) a União intervém apenas se e na medida em que os objectivos da acção
considerada não possam ser suficientemente alcançados pelos Estados Membros
(…).
[vi] Conforme fixou entendimento o Tribunal de Justiça: “Quando subsistam
incertezas científicas sobre a existência ou a amplitude dos riscos para a
saúde humana, as instituições comunitárias podem, por força do princípio da
precaução, tomar medidas de protecção sem terem de esperar que a realidade e a
gravidade de tais riscos estejam plenamente demonstradas (…).”
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