James Lovelock, na
década de 60, afirmava que o planeta terra constituía um ambiente que se
auto-regula e era um único sistema vivo. Desta teoria afere-se que o ser humano
e o ambiente mantêm uma relação íntima e promíscua, parafraseando o Professor
Vasco Pereira da Silva. É assim inconcebível alhear o ser humano ao ambiente em
que está inserido, quer porque dele retira o seu sustento, quer porque vê nele
uma fonte de bem-estar emocional ou até uma fonte de inspiração poética.
O presente estudo versa
sobre o artigo 66.º da Constituição da República Portuguesa, doravante CRP.
Antes de se proceder à dissertação deste artigo e de como o direito ao ambiente
se encontra vertido constitucionalmente, é necessário remontar aos primórdios,
fazendo uma incursão pela Europa, para verificar em que momento se deu a
consciencialização ecológica.
Incursão pela Europa
A consciência ecológica nasceu
tardiamente para o Direito. Este facto é compreensível na medida em que o
Direito é uma “ordem normativa de coerção1” e uma disciplina
subsidiária à qual só se deve recorrer quando todos os restantes meios se
tiverem esgotado.
O Direito Internacional foi
pioneiro na consciencialização de um ambiente consagrado nas vertentes:
objectal (sistemas físicos, químicos e biológicos); relacional (relação ser
humano versus ambiente) e social, económica, cultural, etc.
A Declaração da Conferência das
Nações Unidas - Declaração de Estocolmo (1972) enuncia que “o Homem tem o
direito fundamental à liberdade, à igualdade e ao desfrute de condições de vida
adequadas, num ambiente de qualidade tal que lhe permita levar uma vida digna e
gozar de bem-estar” e que “o Homem é ao mesmo tempo criatura e criador do
ambiente”. A Declaração em apreço parece consagrar o direito ao ambiente como
fundamental uma vez que é corolário do princípio da dignidade da pessoa humana
o direito a uma qualidade de vida e ambiente sadio.
Atendendo agora a outros textos do
panorama internacional nomeadamente a Carta Social Europeia e a Convenção
Europeia dos Direitos Humanos (doravante CEDH), denota-se que estes não fazem
qualquer menção ao direito do ambiente, parecendo excluí-los da classificação
de direitos fundamentais. No entanto, e no âmago do direito à vida previsto no
artigo 2.º da CEDH não será possível retirar sub iudice, o direito à qualidade de vida e ambiente sadio? A
resposta parece-me ser afirmativa. Aliás, não me parece que os textos
internacionais possam ser uma ode ao ecocídio2 sendo inconcebível a
ideia de uma Europa completamente alheada e desfasada à destruição maciça do
ambiente.
A Carta dos Direitos Fundamentais
da União Europeia versa sobre a protecção do ambiente no entanto, não o
consagra como um direito de titularidade individual. – artigo 37.º.
O Tratado da União Europeia e o
Tratado de Funcionamento da União Europeia parecem ser maioritariamente
“verdes” uma vez que referem o ambiente nas mais diversas disposições.
Procedendo à análise do Direito dos
Estados Europeus individualmente considerados afere-se que mais de 100
Constituições proclamam o direito objecto deste estudo. Algumas Constituições
como a do Chipre, Irlanda e Dinamarca são omissas quanto a este direito pois as
suas “cartas fundamentais” são raramente revistas, estando alheadas aos
problemas ecológicos cada vez mais crescentes.
O Direito nacional na Constituição
de 1822 faz menção, de forma embrionária, à preocupação ecológica no seu artigo
23.º. Vários diplomas anteriores a 25 de Abril de 1974 também denotam a
necessidade de conservação de recursos apelando para uma utilização regrada e
correcta dos mesmos. No entanto estes diplomas parecem querer proteger o
ambiente de ataques humanos, mormente em prol do bem-estar colectivo e não de
conceder às pessoas um direito ao ambiente de titularidade individual.
A nível civilístico, no Código de
1966, várias são as disposições que abarcam no seu leito preocupações com o
ambiente e outros seres viventes. – artigos 1346.º, 1347.º, 1348.º, todos do
Código Civil.
A fórmula do artigo 66.º da
Constituição da República Portuguesa3
A Constituição de 1966 consagra expressis verbis no seu artigo 66.º um
direito ao ambiente e qualidade de vida. Numa primeira abordagem ao postulado
neste artigo, retira-se que o direito ao ambiente é um direito fundamental que
impende sobre todos os cidadãos.
O princípio do Estado de Direito
ambiental foi reforçado na revisão constitucional de 1997, através da adenda
“efectivação dos direitos económicos, sociais, culturais e ambientais. – art.
66.º al d).
Procedendo agora à desmontagem
necessária do artigo 66.º da CRP. A Professora Carla Amado Gomes nega o direito
ao ambiente como uma permissão normativa específica de aproveitamento de um bem
(leia-se direito subjectivo). Fá-lo porque afirma que o direito subjectivo não
está na disposição do sujeito, ou seja, o sujeito não pode dispor livremente
desse direito nem fruí-lo porque simplesmente não lhe pertence. – art. 66.º n.º 1, 1ª parte.
Quanto à segunda parte da norma supra referida, esta aponta para um
dever de tutela do ambiente que é uma tarefa incumbida ao Estado e a todos os
cidadãos (infra terei a oportunidade
de o comprovar).
Tendo em conta a norma
constitucional em apreço, quantas realidades cabem na definição de ambiente? A
Constituição da República Portuguesa não dá a definição de ambiente cabendo à
doutrina fazê-lo. Os Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira concedem ao
ambiente uma tripla vertente: estrutural, funcional e unitária. A primeira e a
segunda vertente, analisadas nesta sede em simultâneo, aludem ao facto dos
sistemas físicos, químicos e biológicos e os factores económicos sociais e
culturais se coadunarem entre si e produzirem efeitos sobre os seres e a
qualidade de vida do homem. A última vertente visa afirmar que o ambiente é um
conjunto de sistemas ecológicos, físicos, químicos e biológicos e de factores
económicos sociais e culturais. Por seu lado, a qualidade de vida não é uma
realidade alheada ao ambiente mas uma consequência da interacção e intervenção
de vários factores na sociedade seja no plano individual do bem-estar físico,
cultural e mental ou no plano colectivo. Já a Professora Carla Amado Gomes
refere que uma leitura superficial do artigo leva a que este abarque realidades
como a saúde, o urbanismo, etc. No entanto, estas realidades já são tratadas em
outras normas constitucionais. Assim, refere esta ilustre Professora que o quantum do art. 66.º é impossível de
aferir pois a fórmula do direito do ambiente move-se em redor das pessoas e de
acordo com as suas necessidades.
Para a compreensão do art. 66.º é
necessária a sua articulação com o art. 52.º n.º 3 al. a). Este último artigo
confere um alargamento da legitimidade processual activa a todos os cidadãos
por forma a defenderem os seus interesses comuns e o património público, ou
seja, a legitimidade é alargada a todos os cidadãos independentemente do seu
interesse individual ou da sua relação específica com os bens ou interesses em
causa. A Constituição garante assim a acção popular para prevenir, fazer cessar
ou perseguir infracções contra a saúde pública, qualidade de vida, maxime ambiente.
Procedendo à análise das alíneas
constantes no número 2 do art. 66.º. Os Professores Gomes Canotilho e Vital
Moreira afirmam que este número 2 traduz os princípios fundamentais de uma
política ambiental. No proémio do artigo 66.º n.º 2 salta à vista o princípio
da participação colectiva na medida em que se apela ao envolvimento e
participação dos cidadãos nas políticas ambientais. Nas alíneas a), b), c) e
d), encontra-se o princípio da prevenção. Este é traduzido numa incumbência ao
Estado e aos cidadãos de prevenção, minimização e combate à degradação
ambiental. Outro princípio enunciado pelos arts. 66.º n.º 2 alíneas b) e d),
81.º al. l) e 90.º é o do equilíbrio. O princípio aqui referenciado traduz-se
na criação de meios do ambiente adequados a prover o equilíbrio de políticas
sociais, culturais e de protecção da natureza. O último princípio é o da
informação. A sustentabilidade ambiental tem com o acesso à informação uma
ligação estrutural. O acesso à informação assume uma dimensão de participação
política traduzindo-se no exercício do direito e dever de participação de forma
consciente.
Direito Fundamental do Ambiente?
Após a incursão feita
pela Europa e a dissertação do artigo 66.º da CRP, há que esclarecer se o
direito ao ambiente é ou não um direito fundamental. A Constituição no seu artigo
66.º pronuncia-se claramente no sentido de afirmar o direito ao ambiente como
fundamental. Por seu lado, alguma doutrina tende a afirmar que o direito ao
ambiente não se trata de um direito fundamental mas sim de uma tarefa estadual
disfarçada uma vez que cabem aos textos legais avulsos a densificação do
disposto no preceito constitucional supra referido.
O Professor José de
Melo Alexandrino entende que o direito do ambiente é considerado como um
interesse difuso, porque não é simplesmente individual nem tão pouco interesse
publico, assim, distingue-se dos direitos fundamentais por não constituir
situações jurídicas activas dos indivíduos.
O Professor Vasco
Pereira da Silva, ao tomar posição nesta querela, afirma que os direitos
fundamentais têm como fundamento último a dignidade da pessoa humana, cabendo
ao Direito dar respostas aos novos desafios postulados por essa mesma
dignidade. Por outras palavras, a dignidade da pessoa humana nos dias correntes
não sucumbe à noção de dignidade da pessoa humana dos tempos remotos, cabendo
ao Direito transformar e adaptar os direitos fundamentais de acordo com a
dimensão histórica mas também actualista deste princípio axiológico permanente
e absoluto.
O Professor aqui
citado, afirma a existência de direitos de primeira, segunda e terceira
geração. Os direitos de primeira geração nasceram com o apogeu do Estado
Liberal. Com impulsionadores como Adam Smith, David Hume e John Stuart Mill, o
liberalismo visa a colocação de ênfase na propriedade privada. Assim, os
direitos de primeira geração nasceram enquanto liberdades dos cidadãos perante
o Estado. A tónica colocava-se então no facto destes direitos não serem mais do
que a consagração da abstenção estadual no sentido de que os indivíduos seriam
mais protegidos quanto menor fosse a intervenção do Estado. O pensamento
liberal radica assim na ideia de que a intervenção do Estado deve ser confinada
ao mínimo só devendo ser aceite quando o indivíduo seja incapaz de resolver as
questões por si mesmo. Já os direitos de segunda geração foram aqueles que
nasceram com o Estado Social. O socialismo tem origem nas teorias de Karl Marx,
Robert Owen e Pierre-Joseph Proudhon e destaca o papel do Estado, enquanto
aparelho bem organizado, na promoção do bem-estar económico e social dos cidadãos,
ou seja, para que os direitos dos cidadãos sejam efectivados, é necessária uma
intervenção estadual (ex: direito à educação, direito ao trabalho, etc.).
O Professor Vasco
Pereira da Silva reitera a posição de que o direito ao ambiente é um direito fundamental.
Para a confirmação desta premissa apresenta como argumentos o facto dos poderes
públicos continuarem a terem como fundamento primordial da sua actuação a
dignidade da pessoa humana respondendo aos desafios colocados em cada momento
por uma sociedade que navega ao sabor de novas exigências e pelo facto da
intervenção estadual destinar-se à satisfação dos interesses dos cidadãos.
Fala-se ainda numa
terceira geração de direitos. Estes advieram com o Estado Pós-Social e surgiram
a partir de reflexões sobre temas referentes ao desenvolvimento, à paz, ao meio
ambiente, à comunicação, ao património, etc. Este tipo de Estado é
caracterizado pelo facto da actuação da Administração projectar-se muito além
de uma relação bilateral, abrangendo agora outros sujeitos; pelo facto de haver
a necessidade de alargamento da protecção jurídica subjectiva perante a
Administração e pela intensificação do carácter duradouro das relações
administrativas. Os direitos de terceira geração, mormente o direito do ambiente, informática e genética, implicam a
colocação dos direitos fundamentais enquanto instrumentos de defesa contra as
agressões dos poderes públicos ou até mesmo privados, o que não significa o
esquecimento da sua vertente social.
A Professora Carla
Amado Gomes rejeita a ideia do direito ao ambiente ser um direito de terceira
geração uma vez que afirma que "tal noção é juridicamente inócua e
axiologicamente ambígua".
O Professor Jorge
Miranda afirma o direito ao ambiente como um direito complexo e de estrutura
bifronte que fica sujeito ora ao regime dos "direitos, liberdades e
garantias", ora ao regime dos "direitos económicos, sociais e
culturais". O direito ao ambiente ficará assim sujeito ao primeiro regime
quando se mostre como sendo um direito de autonomia ou defesa das pessoas
contra eventuais atentados à conservação e preservação do ambiente. A contrario, o escopo deste regime
reside assim num non facere por parte
de terceiros ou do Estado. O direito ao ambiente ficará sujeito ao regime dos
"direitos económicos, sociais e culturais" uma vez que é também um
direito a prestações positivas do Estado e da sociedade.
Com todo o respeito
pelas posições supra citadas, cabe-me
neste estudo, articular tudo o que foi escrito com uma opinião devidamente
fundamentada. Na minha perspectiva, o direito ao ambiente não pode deixar de
ser visto como um direito fundamental. Apesar do legislador optar por integrar ex professo o direito ao ambiente no
título III da Parte I da CRP, a abertura constitucional permite a existência de
outros direitos fundamentais dispersos. A dinâmica subjacente à norma do artigo
66.º projecta-se no domínio dos direitos humanos que por seu turno se destinam
a assegurar os valores fundamentais. A Constituição é assim o alfa dos textos
nacionais em matéria de ambiente. A tónica do direito ao ambiente não existe se
não for coadunada com o direito à vida, direito à integridade física, psíquica,
etc. Em suma vislumbramos a ideia de que o direito ao ambiente é um
desdobramento do direito fundamental à vida.
Um Dever Fundamental na sombra de
um Direito
Uma das maiores lacunas das
doutrinas constitucionalista e jus-ambientalista diz respeito à figura do dever
fundamental de respeitar o ambiente.
Supra,
afirmou-se o direito ao ambiente como direito fundamental. Cabe agora nesta
sede reiterar a posição de que o cidadão é credor e ao mesmo tempo devedor na
luta por uma protecção acrescida de determinados valores comunitários, maxime do ambiente.
Mas em que consiste
este dever que se esconde na sombra de um direito?
Atendendo à
terminologia do artigo 66.º, o Professor Tiago Antunes denota que o n.º 1 deste
artigo não pretende apenas contemplar uma obrigação de defender o ambiente
contra agressões externas como pode querer fazer parecer uma leitura apressada
e superficial do mesmo. Defende este Professor que esta disposição legal
consagra obrigações tanto de natureza positiva como negativa – defesa do
ambiente e não agressão do mesmo. Na senda do que foi escrito, os Professores
Gomes Canotilho e Vital Moreira professam também um direito ao ambiente que
coaduna duas vertentes. A vertente positiva afirma uma acção do Estado e dos
cidadãos no sentido de defender o ambiente e controlar a degradação ambiental.
A vertente negativa afirma um direito à abstenção por parte do Estado e de
terceiros de acções ambientalmente nocivas.
O dever fundamental supra referido é em primeiro lugar um
dever constitucional dos cidadãos. Esta premissa é afirmada com base no facto
da Lei Fundamental estabelecer obrigações que integram a esfera jurídica de
cada cidadão norteando a sua conduta para o cumprimento de deveres que são
úteis para toda a colectividade. Note-se que o incumprimento destas obrigações
é juridicamente sancionável.
Em segundo lugar, cabe sublinhar que os
deveres fundamentais podem impor limites e restrições às posições jurídicas
activas – direitos fundamentais – dos sujeitos constitucionais, no entanto,
essa não é a sua função primordial. Se me é permitida a comparação, os direitos
e os deveres de que aqui se tratam são o verso e reverso, ou vice-versa, de uma
mesma moeda constitucional. Não podemos dizer que são o reflexo um do outro
pois estão em pólos diametralmente opostos. Os direitos são assim posições
jurídicas de vantagem cujo sujeito passivo é o Estado. Os deveres têm como
sujeito passivo todos os membros da colectividade e compreendem diversas
situações jurídicas passivas que têm que ser cumpridas em prol do bem-estar
colectivo.
O dever de respeitar o
ambiente, remontando a Santi Romano4, é um dever autónomo, ou seja,
existe só por si, não tendo contraponto em qualquer outro direito.
O fenómeno do dever do
ambiente enquanto instrumento dogmático e constitucional não é directamente
aplicável, ou seja, ninguém pode ser punido por incumprir um dever fundamental
que se encontra nas entrelinhas dos inúmeros artigos da Constituição, isto
porque, não basta a previsão de um dever para que este se torne imediatamente
eficaz e acatável e porque a Constituição não versa sobre as sanções ao
incumprimento dos deveres fundamentais nela expressos. Assim, os deveres
previstos na Lei Fundamental necessitam de concretização legislativa para se
tornarem eficazes e operacionais. Por outras palavras, o legislador actua com
um certo grau de liberdade e autonomia para proceder à densificação dos deveres
fundamentais de modo a se conseguir extrair o quantum das obrigações específicas e sanções aplicáveis aos
cidadãos em caso de incumprimento. Concretizando: na Lei Fundamental não estão
afixados os standards de poluição, ruído,
etc., cabendo pois aos diplomas legais avulsos a concretização dos níveis
máximos de poluição, das coimas e sanções para quem desrespeitar os standards estabelecidos.
Direito ao ambiente enquanto
permissão normativa específica de aproveitamento de um bem
Cumpre neste ponto
tecer alguns comentários relativos sobre à problemática natureza do direito ao
ambiente.
A favor da qualificação
do direito ao ambiente como direito subjectivo temos a posição do Professor
Pereira Reis. Este ilustre Professor apela a uma visão ampla de direito do
ambiente, abrangendo tudo o que se refere à nossa existência. Assim, o meio
ambiente é sempre uma extensão da personalidade humana pelo que qualquer
agressão do mesmo se funde na esfera individual do cidadão.
O Professor Vasco
Pereira também afirma a qualificação dos direitos fundamentais, em geral, e do
direito ao ambiente, em particular, como direito subjectivo público. Fá-lo com
base nas seguintes premissas: o direito ao ambiente é correlato de uma posição
substantiva de vantagem cujo conteúdo é delimitado de forma positiva (enquanto
valores e princípios da ordem jurídica) ou negativa (defesa contra agressões de
entidades públicas ou privadas) pela norma jurídica; a ordem jurídica pode
atribuir um direito subjectivo mediante uma posição constitucional que atribui
aos particulares a possibilidade de fruição individual de um bem jurídico.
A nossa jurisprudência
no Ac. STJ 02/07/1996 pareceu ir na senda das posições acima mencionadas.
Assim, e face à construção de um posto de abastecimento de combustível perto de
uma escola, decidiu o STJ que a construção da respectiva actividade deveria ser
suspensa na medida em que o ambiente tem dignidade constitucional e é conditio sine qua non do direito à vida.
Termina o STJ, dizendo que “o direito ambiental tem dignidade constitucional e
insere-se nos direitos fundamentais de personalidade, numa perspectiva
antropocêntrica”.
A Professora Carla
Amado Gomes insurge-se contra um direito subjectivo público do ambiente. Um dos
argumentos mencionados é o facto do direito ao ambiente não ser um bem de
fruição individual na medida em que não está na livre disponibilidade do
indivíduo. Assim, não existe controlo dos indivíduos sobre as árvores ou sobre
as águas o que deixa antever que não existe aqui a lógica de um aproveitamento
individual de um bem subjacente à definição de direito subjectivo. O ambiente
é, na perspectiva desta Professora um bem público, imaterial e inapropriável.
O Professor Gomes
Canotilho também entende que o direito ao ambiente não é um verdadeiro direito
subjectivo de defesa pois não garante ao cidadão o direito de defesa contra
actividades dos poderes públicos ambientalmente lesivas. Aceita contudo que os
particulares têm direitos sobre o ambiente tais como informação, participação,
acção popular, etc.
O Professor Luís Carlos
Baptista afirma também que só faria sentido falar em direito ao ambiente
enquanto direito de personalidade quando estivessem em causa atentados graves à
dignidade da pessoa humana.
Cabe-me agora tomar
posição face a tudo o que foi explanado. Será ou não o direito ao ambiente um
direito subjectivo?
Sou a favor de um
reconhecimento de um direito subjectivo ao ambiente. Conforme referi supra o direito ao ambiente é uma
extensão do direito à vida, à saúde, etc. Assim e adoptando esta noção ampla de
ambiente, aceito o direito ao ambiente enquanto direito de personalidade
instrumental. Na minha visão, o meio ambiente é uma extensão da personalidade
humana, sendo possível definir o seu conteúdo por apelo à dimensão
participativa e contenciosa, pelo que a relação de defesa deve ser reportada à
esfera individual.
Notas Finais
Cumpre agora nesta nota
final fazer uma síntese de tudo o quanto aqui ficou dito. Adopto uma noção
ampla de ambiente em que cabem realidades conexas como saúde, integridade
física e moral, maxime direito à vida,
etc.
Como ficou provado com
a nossa “incursão pela Europa”, as Constituições e as leis internas de vários
países afirmam uma tendência quase-universal no que respeita ao reconhecimento
de um direito subjectivo ao ambiente.
Constatou-se que o
direito ao ambiente é um direito fundamental. Como salienta o Professor Pereira
Reis “contra factos não há argumentos”, referindo-se à consagração pela norma
constitucional, de um direito fundamental. Assim, o direito ao ambiente é um
direito fundamental de terceira geração de cuja garantia depende a
concretização de outros direitos fundamentais, maxime o direito à vida.
O direito subjectivo ao
ambiente foi aqui confirmado com base no art. 66.º da CRP. Assim, para lograr
esta posição faz-se ver que o direito subjectivo pode pertencer a um
agrupamento de pessoas; o direito subjectivo pode ter como objecto um bem de
qualquer natureza, móvel ou imóvel, corpóreo ou incorpóreo, pecuniário ou não
pecuniário e consequentemente o ambiente pode ser incluído nesta lista; o
direito subjectivo também se coaduna com uma acção de garantia na medida em que
o titular do direito pode reagir contra eventuais agressões, etc.
A CRP concede ao
ambiente uma tutela de duplo alcance: ele é simultaneamente um dever das
autoridades públicas, elemento institucional e organizatório e um feixe de
direitos fundamentais e de situações subjectivas conexas.
“…O
que são para mim estas árvores…? Ele não sabe que a minha alma está nelas,
presa a estas raízes? Que com elas se despedaçará?”5
_________________________________
1KELSEN, Hans,Teoria Pura do Direito, 3ª ed. Trad. Dr.
João Baptista Machado. Arménio Amado – Editor, Sucessor – Coimbra, 1974. p.
298.
2Termo utilizado
para definir a destruição ou danificação em grande escala de ecossistemas.
3Adaptação da
“desmontagem necessária da fórmula do artigo 66.º da CRP” pela Professora Carla
Amado Gomes in Introdução ao Direito do
Ambiente, Lisboa, AAFDL, 2012.
4ROMANO, Santi, D11overi, Obblighi in Frammenti di un
Dizionario Giuridico.
5””A Morgadinha
dos Canaviais”, Júlio Dinis.
Bibliografia
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·
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· GOMES,
Carla Amado, «Ambiente (Direito do)», Textos dispersos de Direito do Ambiente
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·
GOMES,
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·
LOPES,
Manuela Baptista, 35.º Aniversário da Constituição de 1976/Tribunal
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·
MIRANDA,
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· SILVA,
Vasco Pereira da, Verde Cor de Direito. Lições de Direito do Ambiente, Coimbra,
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Liliana de Castro, nº 18219
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