A actuação
administrativa no âmbito do Direito do Ambiente: em especial, os planos de
ordenamento do território
1. A relação triangular entre Direito do Ambiente, Direito do
Ordenamento do Território e Direito do Urbanismo.
As
noções de Direito do Ambiente e Direito do Urbanismo andam muitas vezes
misturadas e confundidas[1].
Afigura-se assim fulcral, para que seja possível aprofundar correctamente o
tema aqui proposto, evidenciar as suas diferenças e as suas similitudes, de
forma a construir a identidade de cada um destes ramos do direito e compreender
as relações que se estabelecem entre si.
Primeiramente
cumpre enunciar, ainda que de forma sumária, as três principais posições
doutrinárias que se têm afirmado a este respeito[2].
i)
O Direito do
Ambiente como parte integrante do Direito do Urbanismo
Encabeçada
por Giannini, esta doutrina
entendia que todos os objectivos traçados pelo Direito do Ambiente seriam
alcançáveis através do Direito do Urbanismo, o que levaria a uma absorção por
este último de toda a política ambientalista, esvaziando-se assim o sentido
útil de se considerar o primeiro como ramo de direito autónomo.
Falar-se-ia
então de um “ambiente urbanístico”, objecto do poder de planificação
territorial enquanto dirigido ao ordenamento material do mundo físico[3].
Esta planificação tomaria em consideração todos os interesses conflituantes
(nomeadamente os ambientais) em sede de ordenamento do território, fixando
métodos de harmonização entre os mesmos.
Este
entendimento não é por nós seguido[4],
uma vez que desconsidera inteiramente todas as diferenças (infra explanadas) que se fazem notar entre os dois ramos em
questão, padecendo de um carácter
generalizador eminentemente excessivo.
ii)
O Direito do
Urbanismo como parte integrante do Direito do Ambiente
Em
sentido absolutamente oposto à perspectiva gianniniana,
surge esta visão imperialista de que o Direito do Ambiente consumiria o Direito
do Urbanismo. Este último somente encerraria um conjunto de instrumentos e
meios afectos à efectivação da protecção ambiental e à concretização dos fins
por esta estabelecidos, não gozando de qualquer autonomia.
O
Direito do Ambiente surgia então como um direito horizontal e globalizante,
cobrindo e invadindo praticamente todo o ordenamento jurídico, para que nele pudesse
implementar uma consciência ecológica.
Seguindo
a posição de Carla Amado Gomes[5]
e Diogo Freitas do Amaral, parece-nos
ser de rejeitar esta noção demasiado ampla de Direito do Ambiente, que
“pretende reduzir à escravidão os outros ramos ou proceder à sua anexação pura
e simples.[6]”. De facto, parece ser inteligível a
conclusão de que a mera interferência do Direito do Ambiente com outros ramos
do direito não nos pode conduzir a considera-los como meros capítulos daquele[7].
iii)
O Direito do
Ambiente e o Direito do Urbanismo como realidades jurídicas autónomas
Esta
tese, defendida por Diogo Freitas do
Amaral[8], e por nós aqui
acompanhada, defende a coexistência destes dois direitos de forma autónoma,
tendo por base três observações.
Em
primeiro lugar é invocada a ancianidade do Direito do Urbanismo em oposição ao
surgimento relativamente recente do Direito do Ambiente, apelando à origem
destes dois ramos do direito de forma a demarcar as diferenças que justificam a
sua autonomia.
Efectivamente é possível notar, a par da
história da humanidade, uma constante preocupação urbanística no que diz
respeito ao ordenamento das cidades, sendo no seio da antiga civilização romana
que surgem as primeiras normas jurídicas em matéria de urbanismo, versando sobre
a segurança, a estética e a salubridade das edificações, bem como sobre o
ordenamento do conjunto urbano.[9]
Pelo
contrário, a política ambientalista como a conhecemos hoje só se concretizou
num verdadeiro ramo de direito em pleno séc. XX, como reacção aos problemas da
industrialização e da urbanização em massa que se verificaram pós II Guerra
Mundial. Tal como refere Fernando Alves
Correia[10]
um dos momentos-chave para a consciencialização da comunidade para os
problemas do meio ambiente foi a Conferência Internacional, realizada pelas
Nações Unidas em Junho de 1972, com o tema “ O Homem e o seu meio: As bases de
uma vida melhor.”, da qual nasceu uma Declaração do Ambiente. Tardio foi o
aparecimento da convicção generalizada de que a política ambiental, dada a sua
relevância prática, deveria ser considerada no âmbito de todas as políticas
económicas e sociais.
Em
segundo lugar, lança-se mão do argumento sistemático, já que estes ramos se
encontram previstos em dois artigos diferentes da CRP. Ora, o artigo 65.º versa
sobre o urbanismo[11],
explicitando no seu nº4 a necessidade de concertação do Estado, das regiões
autónomas e das autarquias locais, no sentido de definirem as regras de
ocupação, uso e transformação dos solos urbanos, devendo para isso servir-se de
instrumentos de planeamento, e quando necessário, proceder à expropriação dos
solos, tendo em vista a satisfação de fins de utilidade pública urbanística.
Por
sua vez o artigo 66.º versa sobre o ambiente, elencando no seu nº2 um conjunto
de tarefas a prosseguir pelo Estado, com vista a assegurar este direito, numa
lógica de desenvolvimento sustentável.
Em
terceiro e último lugar, o argumento orgânico, já que estes dois ramos do
direito estão, normalmente, confinados a Ministérios ou Secretarias de Estado
diferentes.
Conclui-se
então pela existência autónoma das realidades que aqui abordámos, existindo um
núcleo de normas jurídicas cuja ratio
se prende com o solucionamento de problemas ambientais, distinto de um núcleo
de normas orientado para o ordenamento racional da cidade, que apesar de também
ser influenciado pela ideia ambiental[12],
não a tem como condutora das suas regras jurídicas. Nada obsta, contudo, a
sobreposições e convergências de objectivos.
Existe
assim uma íntima convivência entre Direito do Ambiente e Direito do Urbanismo
mas ambos são autónomos no que ao fim diz respeito[13].
Adoptam-se
as definições oferecidas por Diogo
Freitas do Amaral:
“ Direito do Ambiente será o sistema de normas jurídicas que, para a
execução de uma dada politica ambiental, e no quadro dos valores jurídicos
fundamentais assegurados pelo direito internacional ou interno, disciplinam a
actuação da Administração Pública e dos particulares com vista a garantir e a
melhorar o equilíbrio ecológico, quer preservando a saúde e a qualidade de vida
do Homem, quer assegurando a conservação e a renovação da Natureza.[14]”
“Direito do Urbanismo é o sistema das normas jurídicas que, no
quadro de um conjunto de orientações em matéria de Ordenamento do Território,
disciplinam a actuação da Administração Pública e dos particulares, com vista a
obter uma ordenação racional das cidades e da sua expansão[15].”
Posto
isto, cumpre ainda fazer uma outra precisão, no que diz respeito ao Direito do
Ordenamento do Território, que é também um ramo autónomo do direito[16].
Nascido
em França, em 1950, pela mão do Ministro Claudius Petit[17],
trata-se também de uma política pública, desenvolvida pela administração, no
sentido de assegurar a melhor implantação das estruturas humanas em função dos
recursos naturais e das exigências económicas, tendo sempre em vista o
desenvolvimento harmonioso das diferentes regiões que compõem o quadro
geográfico do país.
Detém
assim um âmbito mais amplo que o do Direito do Urbanismo, uma vez que incide à
escala nacional e regional, enquanto este se restringe ao aglomerado urbano,
tendo também objectivos diferentes, já que procura, essencialmente, atenuar os
desequilíbrios regionais que se verificam entre o litoral e o interior,
enquanto que a politica urbanística se foca apenas no ordenamento racional da
cidade, no que diz respeito à utilização do solo.
À
semelhança do que expusemos supra
também aqui há lugar a sobreposições, tanto no que diz respeito ao Direito do
Urbanismo como ao Direito do Ambiente[18],
valendo para este caso os argumentos anteriormente expostos. Não é por isso
justificável a integração de todas estas realidades numa única noção, onde a
identidade das mesmas se confunda e se perca.
O
Direito do Ordenamento do Território
será então o ramo através do qual se realiza um processo integrado de
organização do espaço biofísico, tendo como objectivo o uso e a transformação
do território, de acordo com as suas capacidades e vocações, e a permanência
dos valores de equilíbrio biológico e de estabilidade geológica, numa
perspectiva de aumento da sua capacidade de suporte de vida, nos termos do
artigo 5.º nº2 alínea b) da Lei de Bases do Ambiente.
Trata-se
assim de uma acção voltada para o futuro, que visa atingir o equilíbrio
económico a nível territorial, nunca perdendo de vista o desenvolvimento
sustentado no que diz respeito aos recursos naturais que a natureza nos
oferece.
Conclui-se,
deste modo, pela necessidade destes três ramos do direito actuarem de forma
concertada e integrada, para que seja possível concretizar uma efectiva
protecção do meio ambiente. O ambiente, o ordenamento do território e o
urbanismo, surgem assim indissociavelmente ligados no nosso ordenamento
jurídico[19].
2. A tutela jurídico-ambiental e os Planos de Ordenamento do
Território
2.1. Introdução
Inegável
é a relevância do Direito Administrativo para a protecção ambiental, já que é
principalmente através dos meios e dos instrumentos que este nos oferece que se
controlam juridicamente os comportamentos relativos ao ambiente.[20] Deve
ter-se em conta que em causa estão, não apenas interesses particulares, mas
também interesses colectivos nacionais, que impõem a actuação do direito
público, “anatomicamente” mais apto para regular estas questões de índole técnica.
De facto, os princípios fundamentais de Direito do Ambiente, como o princípio
da cooperação, o princípio da prevenção e o princípio da participação,
encontram-se integrados em toda a estrutura da Administração Pública, despertando-a
para a imprescindibilidade da protecção do ambiente e contribuindo para a
criação das ferramentas necessárias à sua efectivação.
Com
grande protagonismo no âmbito da tutela ambiental administrativa, erguem-se os
planos de ordenamento do território, sobre os quais desenvolveremos o nosso
estudo, de seguida.
2.2. Natureza Jurídica dos
Planos de Ordenamento do Território
Muito
discutida tem sido a questão de saber qual a natureza jurídica dos planos de
ordenamento do território.
Como
refere Vasco Pereira da Silva[21]
estes constituem actuações administrativas finalísticas que ao invés de
obedecerem ao esquema “previsão/consequência”, baseiam-se no esquema
“fim/meio”, dotando a administração de uma significativa margem de
discricionariedade para alcançar os fins por eles estabelecidos.
É
devido a esta diferença na sua estrutura normativa que se tem indagado se estes
planos se tratam de verdadeiros regulamentos ou antes de actos administrativos,
uma vez que “não é líquido que as disposições-plano gozem – ou, pelo menos,
todas elas – das características da generalidade e da abstracção, classicamente
associadas às normas jurídicas (…)[22]”.
Para o Professor, tendo em conta que actualmente, tanto a doutrina como a
jurisprudência, têm aceitado como normas jurídicas todas as regras que sejam
dotadas apenas de generalidade ou apenas de abstracção, e tendo também em
consideração que o Código de Procedimento Administrativo não estabelece
exigências quanto aos regulamentos[23],
serão de considerar os planos de ordenamento do território como regulamentos
administrativos.
Pelo
contrário, para Alves Correia[24], os
planos constituem actos administrativos mistos, uma vez que não encerram as
duas características necessárias para se considerarem regulamentos, embora
podendo ser decompostos numa parte abstracta, relativa às previsões normativas
para o futuro, que corresponderia à natureza regulamentar, e numa parte de
determinação concreta que corresponderia à natureza de acto administrativo
geral.
Parece-nos
ser de seguir a posição de Vasco Pereira
da Silva, acompanhando a linha evolutiva que se tem traçado em Portugal,
relativamente à concepção de norma jurídica e suas características.
2.3. Função dos planos: A solução do
sobrepovoamento do litoral e do desordenamento do território.
Em
Portugal verifica-se a tendência, bastante comum a nível mundial[25], da
fixação maioritária da população e das duas actividades económicas, na zona
costeira do país. É nesta, representando apenas 23% do território, que se
concentra 80% da população portuguesa. O litoral surge assim, nas palavras de Lopes de Brito[26]
como “o bioma mais produtivo, povoado, poluído e perturbado do
planeta!”.
O
crescimento constante e descontrolado desta parcela do território, tem
provocado agressões irreversíveis aos recursos naturais, especialmente no solo,
que muito sofre com a pressão que este sobrepovoamento exerce sobre si.
Esta
questão dá ainda origem a outro problema, que se prende com o desordenamento do
território português, um dos mais acentuados em toda a Europa comunitária. Com
o excessivo peso demográfico do litoral, acentuam-se as disparidades
demográficas, económicas e sociais de todas as outras zonas do país, que
apresentam níveis de desenvolvimento muito baixos. Tudo isto gera graves
consequências. O desordenamento do território não é, de forma alguma,
sustentável.
Desde
logo, as regiões do interior, vendo a sua população migrar para o litoral, vão
ficando privadas das condições mínimas de vivência, potenciando as disparidades
que se prendem com a repartição dos rendimentos e das oportunidades de sucesso,
comprometendo a qualidade de vida destas populações. A deslocação desmedida
para o litoral provoca também uma deterioração nas condições de trabalho, um
crescendo de problemas de transporte, uma degradação do património cultural,
histórico e natural, entre outros problemas, uma vez que a zona costeira começa
a ter dificuldades em suprir as necessidades de toda a população que ai se
instala.
Ora,
face ao exposto, é preciso actuar urgentemente de modo a conservar e proteger
os recursos naturais do litoral, bem como a própria qualidade de vida da
população nacional. Estas desigualdades só poderão ser eficazmente combatidas
através da elaboração de planos de ordenamento territorial, tendo em vista o
equilíbrio inter-regional e uma correcta utilização do solo, enquanto recurso
natural limitado, tendo em especial conta o impacto da construção civil no meio
ambiente. É imperativo que se garanta aos cidadãos portugueses uma melhoria da
sua qualidade de vida, traduzível numa maior igualdade social e de
oportunidades. Afinal, “não há lucro ou crescimento económico que justifique a
imposição aos cidadãos de uma baixa qualidade de vida(…)”[27].
2.4. Breve
nota sobre a participação dos particulares no processo de planeamento.
O planeamento levado a cabo pela
administração nos termos do artigo 65.º nº4 da CRP, como vimos supra, influenciará decisivamente o
ordenamento do território para o futuro, devendo por isso ter em conta a
vontade de todos os interessados.
Revela-se
assim extremamente importante a participação dos cidadãos, para que as decisões
administrativas constituam o culminar de uma correcta ponderação dos interesses
públicos e privados em questão. “ Assim, o princípio da participação
encontra-se intimamente ligado com o princípio da justa ponderação (…) ”[28].
Este
direito de participação, previsto em diversas disposições legais como o artigo
21.º da Lei de Bases da Politica de Ordenamento do Território e do Urbanismo, ou
os artigos 8.º, 53.º e 100.º do Código de Procedimento Administrativo,
funcionará assim como uma garantia dos particulares contra a discricionariedade
da administração, devendo ser considerado, nos termos do artigo 17.º da CRP, um
direito análogo aos direitos, liberdades e garantias, presentes no Titulo II da
Parte I da CRP.
3. Conclusão
Comprovada
fica, depois deste pequeno estudo, a efectiva relevância dos planos do
ordenamento do território para a tutela jurídico-ambiental e para o combate de
problemas que cada vez mais se fazem sentir no seio do território português.
Em
prol de um desenvolvimento sustentável e tendo em vista a protecção do
ambiente, afigura-se assim fulcral a coordenação de todas as estruturas da
Administração Pública, bem como dos três ramos dos direito analisados no início
deste trabalho, de forma a criar uma estrutura de planeamento territorial que
consiga dar resposta às necessidades da comunidade.
“ Depois de tudo, para que serve a vida se o
Homem não puder escutar o grito solitário
do noitibó, nem as discussões nocturnas das rãs nas margens de um charco, nem
apreciar o cheiro do vento purificado pela chuva do meio-dia, ou perfumado com
o aroma dos pinheiros. Contaminem os vossos leitos, e uma noite morrerão
afogados nos vossos próprios detritos.”[29]
4. Bibliografia
AMARAL, Diogo Freitas do, “ Direito do Urbanismo – Sumários”, lições
policopiadas, Lisboa, 1993.
AMARAL, Diogo Freitas do, “ Ordenamento do Território, Urbanismo e
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CORREIA, Fernando Alves, “Manual de Direito do Urbanismo”, Almedina,
Coimbra, 2004.
CORREIA, Fernando Alves, “ O Plano Urbanístico e o Princípio da
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DIAS, José Figueiredo / ARGÃO, Alexandra
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1998.
GOMES, Carla Amado, “ Introdução ao Direito do Ambiente”,
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GOMES, Carla Amado, “ Textos Dispersos de Direito do Ambiente”,
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HOMEM, António Pedro Barbas, “ Urbanismo, Ambiente e Litoral” , in
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MENDES,
Jorge/CABRAL, Paula et al, “Direito do
Urbanismo e do Ambiente- Estudos Compilados”, Quid Juris, Lisboa, 2010.
PACHECO, Paulo Henrique, “ A Participação dos Privados no Planeamento
Ambiental: Formas de Intervenção de carácter Administrativo-Privado”, Tese
de Mestrado pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa.
PINHEIRO,
Alexandre Sousa Pinheiro/ FERNANDES, Mário João de Brito, “ Comentário à IV Revisão Constitucional”,
AAFDL, Lisboa, 1999.
SILVA, Vasco Pereira da, “ Verde Cor de Direito- Lições de Direito do
Ambiente”, Almedina, Coimbra, 2002.
Ana Sofia Duque Loureiro, nº19492
[1] Diogo Freitas do Amaral, “ Ordenamento do Território, Urbanismo e
Ambiente: Objecto, Autonomia e Distinções” in Revista Jurídica do Urbanismo
e do Ambiente, nº1, Junho 1994, pág. 11.
[2] Para mais desenvolvimentos vide Fernando Alves Correia, “ O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade”,
Almedina, Coimbra, 1989, pp.81 e ss.
[3] Fernando Alves Correia, op.cit., pág. 82.
[5] Carla Amado Gomes, “ Textos Dispersos de Direito do Ambiente”,
I volume, AAFDL, Lisboa, 2008, pág. 135.
[6] Diogo Freitas do Amaral, op.cit., pág. 21.
[7] Não nos pode levar a semelhante
conclusão, a mera inserção, no artigo 27.º da Lei de Bases do Ambiente (Lei
11/87, com a última alteração pela Lei 13/2002), do ordenamento do território
como instrumento do Direito do Ambiente.
[9] Diogo Freitas do Amaral, “ Direito do Urbanismo – Sumários”, lições
policopiadas, Lisboa, 1993, pp.38 a 45.
[10] Fernando Alves Correia, op.cit., pág. 75, nota 109.
[11] Menção adicionada pela revisão
constitucional de 1997. Para mais desenvolvimentos vide Alexandre Sousa Pinheiro/ Mário João de Brito Fernandes, “ Comentário à IV Revisão Constitucional”,
AAFDL, Lisboa, 1999, pp. 194 e 195.
[12] Como exemplo desta influência
podemos apontar a exigência da avaliação do impacto ambiental da execução dos
planos de ordenamento, bem como de outros projectos que constituam uma
potencial ameaça ao ambiente, ao território e à qualidade da vida dos cidadãos,
tal como estabelece o artigo 30.º da Lei de Bases do Ambiente.
[13] Neste sentido vide Jorge Mendes/Paula Cabral et al, “Direito do Urbanismo e do Ambiente-
Estudos Compilados”, Quid Juris, Lisboa, 2010, pp. 14 e ss.
[14] Diogo Freitas do Amaral, op.cit.,pág.20.
[15] Diogo Freitas do Amaral, op.cit., pág.17.
[16] Neste sentido vide Alexandre Sousa Pinheiro/ Mário
João de Brito Fernandes, op.cit., pág.194.
[17] Através da comunicação oficial
feita ao Conselho de Ministros “ Pour un plan national d’aménagement du
territoir”.
[18] Como exemplo destas sobreposições:
Ordenamento do Território sobre Direito do Urbanismo - estabelecimento de
perímetros industriais ou zonas verdes. Direito do Urbanismo sobre Ordenamento
do Território - admissão ou proibição de expansão urbana para zonas rurais. Ordenamento
do Território sobre Direito do Ambiente – fixação de uma reserva agrícola
nacional com forte relevância ambiental. Direito do Ambiente sobre Ordenamento
do Território - criação de reservas naturais que tenham implicações na política
de ordenamento do território que incida sobre a zona em causa.
[19] Vasco Pereira da Silva, “ Verde Cor de Direito- Lições de Direito do
Ambiente”, Almedina, Coimbra, 2002, pág. 181.
[20] José Figueiredo Dias/ Alexandra
Argão et al., “ Introdução ao Direito do Ambiente”, Universidade Aberta, Lisboa,
1998, pág. 115.
[21] Vasco Pereira da Silva, op.cit., pág. 179.
[23] Ao contrário do que se passa com
o acto administrativo que tem de gozar simultaneamente, como prevê o artigo
120.º do Código de Procedimento Administrativo, de individualidade e
concretude.
[24] Fernando Alves Correia, “Manual de Direito do Urbanismo”,
Almedina, Coimbra, 2004, pág.290.
[25] Na verdade, 50 % da população
mundial vive em zonas costeiras.
[26] António José dos Santos Lopes de
Brito, “ A Protecção do Ambiente e os
Planos Regionais de Ordenamento do Território”, Almedina, Coimbra, 1997,
pág.74.
[27]
António José dos Santos
Lopes de Brito, op.cit., pág. 120,
nota 46.
[28] Paulo Henrique Pacheco, “ A Participação dos Privados no Planeamento
Ambiental: Formas de Intervenção de carácter Administrativo-Privado”, Tese
de Mestrado pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, pág. 35.
[29] Resposta do Chefe de Seatle, em
1854, ao grande Chefe Branco de Washington
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