A tutela do Ambiente: Enquadramento Constitucional

Sabemos que a actuação do Homem está na origem de muitos dos problemas ambientais da actualidade e, cada vez mais, se percebe que os recursos naturais não são infinitos, havendo por isso uma necessidade de gestão racional destes recursos; são estes recursos que têm sido postos em risco pela civilização industrial, ameaçando a natureza não apenas a nível local mas global. Assim sendo, este é um problema universal, uma vez que os impactos ambientais têm repercussões em todo o planeta, não se resumindo apenas ao território de um Estado.

No entanto, é a partir da ordem jurídica portuguesa, mais concretamente da Constituição da República Portuguesa, que vamos desenvolver o presente estudo, nomeadamente, perceber se podemos falar ou não de um verdadeiro “direito ao ambiente”.

A questão do direito ao ambiente no ordenamento português não tem sido unânime entre a doutrina, são muitos os problemas que podem ser levantados: desde o conceito de ambiente que deve ser adoptado, passando pela discussão de saber se o direito ao ambiente é ou não um direito fundamental, sem esquecer a problemática da natureza jurídica do mesmo e, ainda, chamando a atenção para o dever fundamental de respeitar o ambiente.

I.                    Noção de ambiente

Desde logo, quando falamos do bem jurídico ambiente, uma questão pode surgir: o que é “ambiente”? Isto é, devemos adoptar uma concepção ampla ou restrita do conceito de ambiente?

Como ponto de partida devemos socorrer-nos do artigo 66º da CRP. Uma concepção ampla de ambiente poderia ser definida como o conjunto de factores físico-naturais e artificiais, não incluindo apenas o ambiente “natural”, mas também o “artificial”, i.e., o construído. Nesta concepção podem ser incluídas realidades como o património cultural, o ordenamento do território, o urbanismo e até mesmo a saúde (aquando da referência ao ambiente urbano). Por sua vez, a concepção restrita de ambiente, reporta-se somente aos elementos naturais [1].

É justamente neste contexto que começam a surgir críticas ao preceito constitucional, mais precisamente CARLA AMADO GOMES que, num estudo sobre a evolução dos “artigos ambientais” na CRP, condena as alterações constitucionais em sede dos artigos 9º, 60º, 64º, 65º e 78º da CRP, uma vez que ajudaram à indefinição do conceito bem jurídico ambiente [2]. Para a autora, o ambiente é “uma grandeza individualmente inapropriável” e, por isso, considera esta noção de ambiente demasiado ampla, predominantemente antropocêntrica e que apenas contribui para acentuar a perspectiva personalista da primeira parte do nº1 do art. 66º [3]. Sendo o ambiente um bem da comunidade, não se pode perder de vista a sua dimensão colectiva, e é neste contexto que a autora refere os recursos naturais como objecto essencial deste “direito” [4], rejeitando a ideia de recondução do ambiente ao património cultural ou qualquer outra realidade que poderia ser enquadrada na previsão do artigo 66º.

Em síntese, entende que: “é a relação do Homem com a natureza que está em causa, não a protecção do património cultural, nem a salvaguarda de um correcto ordenamento do território, nem mesmo a tutela da saúde ou a defesa de direitos de personalidade”.

Por último, se é certo que o art. 66º da CRP, assim como o art. 5º/2/a) da Lei Bases do Ambiente, consagram uma noção ampla (e indefinida) de ambiente, não podemos deixar de notar que a própria lei de bases parece ser contraditória ao adoptar em alguns dos seus preceitos uma noção restrita de ambiente.

II.                  Direito ao ambiente como direito fundamental?

A questão que se tem colocado prende-se com o problema de saber se existe ou não um direito fundamental ao ambiente.

Antes de mais, importa esclarecer que o ambiente é visto como um bem jurídico que reveste cada vez maior importância e, por isso, sendo a preocupação ambiental universal, quase todas as Constituições o consagram, e a nossa não é excepção [5].

O ambiente é acolhido na nossa Lei Fundamental sob duas formas essenciais: i) enquanto fim do Estado – art. 9º/d) e e) – na qual se exige ao Estado não apenas que se abstenha de provocar danos ao ambiente, como se lhe impõe uma atitude positiva no sentido da sua promoção; ii) como direito fundamental de todos os cidadãos – art. 66º - consagrando-se por esta via um direito de acesso aos tribunais de forma a tutelar este direito [6]. Face à sistematização da nossa Constituição, observamos que o ambiente se encontra inserido na Parte I, relativo aos direitos e deveres fundamentais, mais concretamente no Titulo III, que trata dos direitos e deveres económicos, sociais e culturais. No entanto, este ponto não deixa de ser polémico, pois parte da doutrina considera o direito ao ambiente como um verdadeiro direito fundamental, enquanto outros vêm-no como uma tarefa estadual “disfarçada”.

Para VASCO PEREIRA DA SILVA, não obstante a Constituição consagrar um princípio jurídico objectivo – ao constituir o direito ao ambiente como uma tarefa fundamental do Estado – consagra também, de forma expressa, o direito ao ambiente como direito fundamental, nos termos do artigo 66º, o que para este autor só pode ser interpretado como uma “opção pela defesa do ambiente através da protecção jurídica individual” [7]. Os direitos fundamentais possuem assim, no seu entender, uma “dupla natureza”, com uma dimensão subjectiva (ou de defesa individual) e uma dimensão objectiva (ou institucional). E o autor justifica: «a importância de consagração constitucional do direito ao ambiente reside, pois, no facto de que é esse direito subjectivo ao ambiente, enquanto “direito de defesa” contra agressões ilegais na esfera individual protegida pela constituição, que constitui o fundamento da existência de relações jurídico-públicas de ambiente» [8]. Ou seja, para VASCO PEREIRA DA SILVA só a consagração expressa ou implícita de um direito fundamental ao ambiente pode garantir a adequada defesa contra agressões ilegais, de entidades públicas e privadas na esfera jurídica dos indivíduos.

Em sentido contrário, CARLA AMADO GOMES entende que o direito fundamental que a Constituição consagra tem uma dupla dimensão: i) obter do Estado a adequada protecção dos bens ambientais através de prestações normativas que previnam e sancionem actuações lesivas; ii) que o estado desenvolva acções de preservação e de promoção dos bens ambientais [9]. A grande crítica que a autora faz prende-se com o facto de o direito ao ambiente acabar por se traduzir num outro direito, de carácter pessoal ou patrimonial e, por isso, a tutela ambiental não acrescentaria nada, pois a protecção seria desde logo assegurada por via dos direitos de personalidade e propriedade; é neste contexto que interpreta o preceito constitucional em apreço, para que a tutela ecológica vise efectivamente a protecção dos bens ambientais sem que esteja dependente de uma lesão à esfera jurídica pessoal [10].

III.                Interesse difuso ou direito subjectivo?

Depois de termos visto que se trata de um direito fundamental, falta perceber de forma mais aprofundada se estamos perante um direito subjectivo fundamental ou um interesse difuso; e mais uma vez, a doutrina diverge.

Como já percebemos, VASCO PEREIRA DA SILVA, assim como GOMES CANOTILHO, estão entre aqueles que aceitam a natureza jurídica do direito ao ambiente como um direito subjectivo fundamental. Contra este entendimento: CARLA AMADO GOMES, JORGE MIRANDA e COLAÇO ANTUNES. Para CARLA AMADO GOMES aquilo que a CRP pretende com a consagração de um direito ao ambiente é solidarizar os cidadãos com a promoção de “um bom ambiente”, imputando-lhes um dever de conservação do mesmo, e não reconhecer-lhes um “direito a possuir”.

O ambiente visto sob o prisma de interesse difuso é seguido por COLAÇO ANTUNES, JORGE MIRANDA e OLIVEIRA ASCENSÃO. Para estes autores o que está em causa é a satisfação de um interesse colectivo. Estes autores vêm o bem jurídico ambiente como bem colectivo e por isso insusceptível de apropriação individual; por isso não consideram ser possível falar-se num direito fundamental ao ambiente. Salvo o devido respeito, não nos parece que seja esta a melhor posição. O facto de o ambiente ter um valor objectivo para toda a comunidade, e também para os órgãos estaduais, não pode justificar que o direito fundamental ao ambiente, enquanto posição jurídica individual de cada cidadão passe para um segundo plano; o direito subjectivo fundamental deve ser configurado de forma autónoma.

IV.               Dimensão e natureza jurídica do direito fundamental ao ambiente

Adoptando a posição que vê o direito ao ambiente como um direito fundamental do cidadão, outras questões podem surgir: qual a dimensão deste direito? E dentro de que categoria dos direitos fundamentais se deve situar?

Em resposta à primeira questão, não existe ainda uma opinião dominante sobre a articulação das dimensões objectivas e subjectivas do ambiente. No entanto, a doutrina tem considerado que o direito ao ambiente se apresenta em duas dimensões: a objectiva e a subjectiva; do ponto de vista objectivo – enquanto tarefa fundamental do Estado, art. 9º/d) e e) CRP; do ponto de vista subjectivo – ao estabelecer um direito fundamental ao ambiente e qualidade de vida, art. 66º da CRP. É nesta lógica que o Professor VASCO PEREIRA DA SILVA considera o direito ao ambiente como um direito fundamental que, tal como os restantes direitos fundamentais, apresentam uma dupla dimensão: a dimensão negativa e a dimensão positiva [11].

Antes de mais devemos ter em atenção a definição de direito subjectivo fundamental que, nas palavras de GOMES CANOTILHO, compreende “a posição jurídica pertencente ou garantida a qualquer pessoa com base numa norma de direitos fundamentais consagrados na constituição”, ao que se pode perguntar: é o direito ao ambiente um direito subjectivo fundamental? Esta definição poderá permitir defender, desde já, que o direito ao ambiente será um direito subjectivo no ordenamento português.

No entanto, a visão do direito ao ambiente como direito subjectivo não é partilhado por toda a doutrina [12]. CARLA AMADO GOMES contraria esta visão subjectiva ao afirmar que o artigo 66º tem sido interpretado de forma incorrecta, uma vez que “induz o sujeito na convicção da livre disponibilidade e egoística fruição de um bem do qual não dispõe livremente, porque lhe não pertence”[13]. É neste sentido que expressa que aquilo que os cidadãos podem exigir das entidades públicas é simplesmente a possibilidade de aceder a informações relativas a questões ambientais, de participar em procedimentos autorizativos ambientais e de propor acções judiciais com vista à salvaguarda da integridade dos bens naturais – a tríade das dimensões pretensivas do interesse de facto na protecção do ambiente.

Direito ao ambiente ou direito do ambiente?

É este o momento em que deve ser feita uma contextualização do direito ao ambiente enquanto direito fundamental, comparando com a consagração do mesmo noutras Constituições europeias.

A Constituição Portuguesa de 1976 é das primeiras a positivar o direito ao ambiente como direito fundamental [14], incluindo o direito ao ambiente no catálogo dos direitos económicos, sociais e culturais; o legislador constitucional consagrava também o ambiente como tarefa que obrigava o Estado a adoptar medidas de protecção relativamente às futuras gerações. O problema que se coloca prende-se com a questão de saber que tipo de direito fundamental se pretende positivar na qualidade de direito fundamental ao ambiente. Por um lado a CRP qualifica este direito como “direito económico, social e cultural”, ou seja, a nossa Constituição consagra um direito individual ao ambiente; enquanto outras Constituições (como a da Alemanha, Finlândia, Suécia, etc.) individualizam o ambiente apenas como fim e tarefa do Estado e da comunidade – surge a contraposição entre o direito do ambiente e direito ao ambiente. Verificamos que algumas Constituições preferem considerar o ambiente com uma tarefa ou fim do Estado, o que implica a existência de autênticos deveres jurídicos dirigidos ao Estado e demais poderes públicos, i.e., há uma verdadeira imposição constitucional de protecção do ambiente.

Todavia, em Portugal, o caminho percorrido foi diferente. Procurou-se recortar um direito fundamental autónomo do individuo, não se tratando apenas de assegurar o direito à protecção do ambiente, como ocorreu nas Constituições dos países referidos supra. É esta diferença que nos leva a questionar a possível existência de um direito fundamental ao ambiente.

GOMES CANOTILHO invoca vários argumentos a favor do ambiente como direito, nomeadamente, o facto de apenas o reconhecimento de um direito subjectivo ao ambiente permitir recortar o ambiente como bem jurídico autónomo. Quer isto dizer que a consagração constitucional do ambiente como tarefa do Estado pode ser suficiente para impor responsabilidades ecológicas ao mesmo, mas não tem conteúdo suficiente para garantir posições subjectivas individuais, i.e., aos particulares, no que ao ambiente diz respeito.

E isto leva-nos para a segunda pergunta: qual a natureza deste direito subjectivo? Importa agora perceber se estamos perante um direito de tipo direitos, liberdades e garantias ou um direito marcadamente prestacional – direitos económicos, sociais e culturais, de modo a determinar o regime aplicável.

Pela localização sistemática do direito ao ambiente na CRP, percebemos que ele é um direito subjectivo do tipo dos direitos económicos, sociais e culturais. Deste modo, a sistematização constitucional aponta no sentido de aplicação do regime referente aos direitos económicos, sociais e culturais; no entanto, a doutrina tem entendido que comporta as duas facetas: tanto esta, como a dos direitos, liberdades e garantias, sendo-lhe aplicável os dois regimes, dependendo da sua dimensão. Mas VASCO PEREIRA DA SILVA vai mais longe, afirma que o que se diferença é a intensidade da vertente positiva ou negativa. Ou seja, para ele todos os direitos fundamentais têm as duas vertentes, discordando por isso da existência separada de regimes; assim, o regime jurídico dos direitos, liberdades e garantias é de aplicar a todos os direitos fundamentais na sua vertente negativa, enquanto o regime dos direitos económicos, sociais e culturais deve ser aplicado a todos os direitos fundamentais na sua vertente positiva [15] [16].

No entanto, independentemente do reconhecimento de um verdadeiro direito fundamental ao ambiente como direito subjectivo, parece indiscutível que os particulares têm direitos específicos sobre o ambiente – direitos procedimentais ambientais, sob a forma de direitos de informação, direitos de participação e direitos de acção judicial. A própria CRP consagra um direito de acção popular destinado a promover a prevenção, cessação ou perseguição judicial das infracções contra a qualidade de vida e preservação do ambiente- art. 52º/3/a). [17]

O direito ao ambiente como direito subjectivo…. O problema ainda se coloca?

GOMES CANOTILHO, no seu estudo sobre direitos fundamentais, trata esta questão de forma aprofundada. Em primeiro lugar, faz uma delimitação entre a primeira geração de problemas ecológicos: aqueles que dizem respeito à protecção do ambiente tendo em conta os elementos constitutivos (poluição das águas, solo, ar); e a segunda geração de problemas ecológicos: relacionados com os efeitos que extravasam da consideração isolada dos elementos constitutivos do ambiente e com as implicações dos mesmos (como a camada de ozono, efeito de estufa, mudanças climáticas). Mas mais importante: entende que actualmente “o sujeito relevante já não é apenas a pessoa ou grupos de pessoas, passa a ser também o «sujeito geração»”, i.e., os comportamentos ambientalmente relevantes da geração actual condicionam e comprometem as condições de vida das gerações futuras, que devem ser tidas em conta. Por tudo isto, pode-se dizer que hoje se assiste a uma deslocação do problema do campo dos direitos fundamentais para o terreno dos deveres fundamentais, questão que será desenvolvida no ponto seguinte [18].

V.                 Dever fundamental de respeitar o ambiente

A tutela constitucional do ambiente, na sua dimensão de dever fundamental, está consagrada no artigo 66º/1, parte final, e traduz-se num dever que recai sobre todos os cidadãos de proteger e respeitar o ambiente e, sobretudo, de não destruir os bens ambientais. O enquadramento constitucional do ambiente não pode ser feito em torno do ambiente apenas enquanto direito fundamental, deve também ser considerado de forma autónoma o dever fundamental de respeitar o ambiente. Dever este que acresce não só à tarefa estadual de protecção da natureza, como também, ao próprio direito de todos os cidadãos, nos termos do art. 66º/1.

O dever de proteger o ambiente, enquanto dever autónomo, não deixa de estar relacionado com certos direitos fundamentais; trata-se de deveres fundamentais que, apesar de estarem associados a um certo direito, não apresentam o mesmo conteúdo que ele. Não obstante ambos visarem um determinado resultado – idêntico – a forma de o alcançarem difere. É nestes casos que a doutrina se refere aos “direitos de solidariedade”, devido à articulação e complementaridade entre o direito e o dever em função de um interesse comum. E é o que sucede com o direito/dever de respeitar o ambiente [19]. 

O dever fundamental de respeitar o ambiente acrescenta várias realidades face ao direito fundamental de proteger o ambiente, realidades que não caberiam no âmbito de protecção do direito fundamental, daí a extrema importância da consagração de um dever fundamental de respeitar o ambiente.

 Em primeiro lugar, por via dos direitos fundamentais é possível consagrar obrigações de protecção ambiental para com certos destinatários que, por falta de personalidade jurídica, nunca poderiam ser titulares de um direito ao ambiente; deste modo, é possível tutelar e proteger várias realidades ambientais, que vêem a sua protecção assegurada por via de um dever fundamental ao ambiente. Outro exemplo diz respeito às gerações futuras que, precisamente por serem futuras, não podem ser titulares de qualquer direito ao ambiente. Deste modo, mais uma vez, o dever fundamental de protecção do ambiente determina uma preocupação a nível de preservação do ambiente a pensar nas próximas gerações. Também as questões transnacionais podem ser objecto deste dever, uma vez que muitos dos fenómenos poluentes não se detêm a nível local, podendo produzir consequências a uma escala planetária. Assim sendo, a tutela do ambiente deve visar atingir todo o planeta, e tal só é possível por via dos deveres [20]. Por fim, cumpre referir que o cumprimento dos deveres não pode ser exigido com base numa invocação directa do texto constitucional. Quer isto dizer que não basta a previsão de um determinado dever fundamental para que este se torne automaticamente eficaz, a sua exequibilidade depende da intervenção da lei.

Resta-nos esclarecer que esta posição que tem sido desenvolvida, seguida por TIAGO ANTUNES [21] – na qual se destaca a vertente do dever, embora alienada à dimensão do direito subjectivo ao ambiente – não é a defendida por CARLA AMADO GOMES. Apesar de reconhecer o dever de protecção do ambiente, a autora considera que o facto de a Constituição falar num dever não acarreta a necessidade de configuração de um direito correlativo. Por outro lado, entende que a necessidade de proteger o ambiente se reflecte de forma diferente sobre os membros da comunidade, mais concretamente: i) sobre todos os cidadãos recaem deveres de non facere (de respeito pela integridade dos bens ambientais e de não produção de danos); ii) sobre sujeitos de desenvolvem actividades de potencial lesivo, impendem deveres de facere (adopção de técnicas de minimização da poluição, por exemplo); iii) por último, pode também o legislador instituir deveres de dare (como os tributos ambientais) [22]. 

Em suma, o regime dos deveres fundamentais, dotados de características próprias, conseguem tutelar realidades que de outra forma deixariam de ser consideradas por via dos direitos fundamentais. No entanto, sendo este um instrumento bastante eficaz para a protecção de valores como o ambiente, não pode deixar de ser relevante a vertente do direito fundamental ao ambiente, enquanto direito subjectivo que, aliado ao regime dos deveres, poderá tornar a luta pela protecção ambiental mais eficiente. Por outras palavras, a consagração de um direito fundamental ao ambiente [23], ainda que determine a confirmação de um direito subjectivo ao ambiente – concepção que pode chocar alguns, pelo carácter colectivo que tende a ser imputado ao mesmo – deve sempre ter em conta a vertente impositiva consubstanciada num dever de protecção do ambiente. Contudo, deve haver limites e, citando CARLA AMADO GOMES, “o ambiente não se protege por si só, mas também não é um mero instrumento do bem-estar do homem”.

 Joana Martins

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[1] Posição defendida por Gomes Canotilho e Vital Moreira, Freitas do amaral, entre outros.

[2]Carla Amado Gomes, “Constituição e Ambiente: Errância e simbolismo”. Revista de Direito do Ambiente e Ordenamento do Território, nº13.

[3] Carla Amado Gomes, “Introdução ao Direito do Ambiente” (2012), pág. 32 e 33.

[4] A autora chega mesmo a propor a substituição da expressão “direito do ambiente” por “direito dos recursos naturais”, uma vez que sugere uma melhor compreensão desta noção e do objecto desta norma.

[5] Vide artigos 9º/d) e e); art. 52º/3/a); 66º; 81º/a),d), i), l), m); 90º; 93º e 165º/1/g).

[6] O direito ao ambiente sendo um direito fundamental deve estar relacionado com o direito à tutela judicial efectiva – que é um direito análogo aos “direitos, liberdades e garantias” consagrado na CRP, arts. 20º e 268º/4 e 5 – no que respeita ao contencioso administrativo, permitindo a todos os cidadãos especificamente lesados nesse direito o recurso aos tribunais para exigirem a sua protecção; in “Legislação ambiental sistematizada e comentada” – José Eduardo Figueiredo Dias e Joana Pereira Mendes.

[7] Vasco Pereira da Silva, “Verde cor de direito: Lições de direito do ambiente”, pág.31 e ss.

[8] “ Verde cor de direito…”, pág. 32 e 33.

[9] Carla Amado Gomes, “Textos dispersos de direito do ambiente”.

[10] Carla Amado Gomes, “Constituição e Ambiente: Errância e simbolismo”.

[11] Este autor considera ainda que, apesar da CRP adoptar estas duas vertentes, parece mostrar mais preferência por um modelo predominantemente subjectivista.

[12] Vide Jorge Miranda, Colaço Antunes e Carla Amado Gomes.

[13] Carla Amado Gomes, “Introdução ao Direito do Ambiente” (2012).

[14] Seguindo-se Espanha, também pioneira na consagração de um direito fundamental ao ambiente.

[15] É de notar que o direito ao ambiente, para o autor, como um direito de terceira geração, apresenta ambas as vertentes, sendo que a vertente negativa garante ao seu titular a defesa contra agressões ilegais e a vertente positiva obriga à actuação das entidades públicas para a sua efectivação, in “Verde cor de direito…”, págs. 99 a 103.

[16] Jorge Miranda, por sua vez, entende que não estamos perante um direito de terceira geração ou de solidariedade, e o que se verifica é um alargamento e enriquecimento dos direitos fundamentais, em face das transformações verificadas ao longo dos tempos.

[17] E ao lado do direito ao ambiente importa frisar o direito à protecção do ambiente. Isto é, o Estado tem o dever de combater os perigos (concretos) incidentes sobre o ambiente, a fim de garantir e proteger outros direitos fundamentais interligados com o ambiente (direito à vida, integridade física, saúde), assim como o dever de proteger os cidadãos (particulares) de agressões ao ambiente e qualidade de vida perpetradas por outros cidadãos (particulares).

[18] “Necessidade de se ultrapassar a euforia do individualismo de direitos fundamentais e de se radicar uma comunidade de responsabilidade de cidadãos e entes públicos perante os problemas ecológicos e ambientais – a shared responsability”.

[19] Como Tiago Antunes salienta, dever fundamental não é sinónimo de deveres do Estado e demais entidades públicas, ou seja, há uma diferença entre as tarefas fundamentais do Estado traçadas pela Constituição e os deveres fundamentais de cada indivíduo. Os deveres fundamentais são deveres que a CRP impõe aos indivíduos, exigindo-lhes o cumprimento de determinadas obrigações que são úteis a toda a comunidade, in Estudos em Memória do Professor Doutor António Marques dos Santos, vol. II, “Ambiente: um direito, mas também um dever”.

[20] O direito ao ambiente na sua vertente de direito social não tem qualquer eficácia para com terceiros, nem vincula entidades privadas, uma vez que estes direitos sociais apenas obrigam o Estado.

[21] In “Estudos em memória…”.

[22] Carla Amado Gomes, “Introdução ao Direito do Ambiente”, págs. 42 e ss.]

[23] Consagrado não apenas a nível constitucional, como na própria LBA, no seu artigo 40º/4.