OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS EM MATÉRIA DE AMBIENTE
- Princípio da Prevenção VS Princípio da Precaução
Servirá o presente post para desenvolver a questão da
consagração constitucional de princípios de cariz ambiental, em primeiro lugar,
e o principio da prevenção em particular, em segundo. Desta forma, cumpre desde
logo ter presente que na nossa Constituição estão consagradas ambas as perspetivas
relativas às dimensões que as questões ambientais reúnem: por um lado a
dimensão objetiva – enquanto tarefa estadual (artigo 9º/al. d) e e)) – e, por
outro, a dimensão subjetiva – enquanto direito fundamental, que encontra
consagração constitucional no artigo 66º –, o que, de acordo com a opinião do
Professor Vasco Pereira da Silva, contribui para que possamos afirmar que a
nossa “Constituição é verde[1]”.
Concluímos, assim, que a questão da tutela ambiental strictu
sensu integra não apenas a constituição formal mas também a material, na medida
em que não só encontramos disposições relativas à questão ambiental (tanto na
vertente objetiva como na subjetiva como vimos supra), nomeadamente com a
consideração de que os princípios e os valores ambientais representam
verdadeiros bens jurídicos fundamentais que têm uma irrefutável projeção
imediata no campo da aplicação do direito, impondo igualmente objetivos e
finalidades que não podem ser voluntaria e arbitrariamente afastados pelo poder
público; mas também constitui um limite material de revisão constitucional, o
que é de facto determinantemente revelador da importância primordial que a
questão ambiental assume em termos constitucionais.
Atentemos, agora, no catálogo dos princípios fundamentais
que são, de facto, elencados na nossa Constituição. É possível enumerar, a título
exemplificativo, o princípio do desenvolvimento sustentável, do aproveitamento
racional dos recursos naturais mas também o princípio do poluidor-pagador e,
finalmente, o princípio que aqui será desenvolvido: o da prevenção. Chama desde
logo o Professor Vasco Pereira da Silva a atenção de que se tratam ainda de “princípios
verdes”, na medida em que o enraizamento que lhes devia ser já reconhecido está
ainda longe de ser alcançado (consequência da lenta consciencialização social
no sentido do reconhecimento e efetiva preocupação com as problemáticas ambientais
que só agora vão gradualmente sendo colocadas no seu (já há muito!) merecido
lugar de destaque.
Relativamente ao principio da prevenção é importante ter,
desde logo, a consciência de que a ideia de prevenção se encontra efetivamente
subjacente a praticamente todas as disposições de natureza ambiental que
encontramos na Constituição, tendo, porém, consagração expressa no artigo 66º
da CRP e também no artigo3º da Lei de Bases do Ambiente.
Tal como nos ensina o Professor Gomes Canotilho, “O Direito
do Ambiente constitui um domínio jurídico forçosamente ancorado no princípio da
prevenção”, uma vez que a hoje generalizada consciência social da escassez dos
recursos naturais levou à consequente adoção de uma perspetiva comportamental
de prevenção dos referidos recursos. A principal finalidade deste principio é
naturalmente a de evitar lesões do meio ambiente que podem, assim, ser evitadas
de forma antecipada com a adoção de certos comportamentos e medidas –
preventivos e antecipatórios – que se destinem a evitar a produção de efeitos
danosos para o ambiente, ou seja, estamos no domínio de uma perspetiva
antecipatória-preventiva de cautela, de procurar evitar a produção do dano; e não
numa perfectiva de consequência, de sancionar os danos já efetivamente produzidos (ainda
que naturalmente esta vertente repressiva esteja intimamente relacionada com a primeira).
Em suma, quanto ao
princípio da prevenção, este visa essencialmente prevenir ou evitar lesões no
ambiente, de origem natural ou humana, o que, como refere o Prof. Vasco Pereira
da Silva, “implica uma capacidade de antecipação de situações potencialmente
perigosas (…) de modo a permitir a adoção dos meios mais adequados para afastar
a sua verificação, ou, pelo menos, minorar as suas consequências”. Impõe-se por
isso, a tomada de medidas que garantam a não produção de efeitos negativos no
ambiente, numa perspetiva de prevenção e tutela antecipada dos bens jurídicos ambientais.
Cumpre ainda fazer uma referência ao facto de este princípio poder ser entendido, de forma mais restrita, no sentido
de visar evitar perigos imediatos e concretos; como pode também ser entendido
de uma forma mais ampla, abrangendo também riscos futuros que se procurará
evitar, mesmo que ainda não estejam concretamente determinados. Porém, ainda
que estas duas vertentes sejam válidas, a doutrina maioritária tem desenvolvido
este princípio somente na sua vertente mais restrita, o que teve como
consequência a autonomização do princípio da precaução, que basicamente desenvolve a vertente mais ampla que em
cima referimos.
Desta forma, em
consequência da doutrina ter vindo nos últimos tempos a interpretar o princípio
da prevenção no seu sentido restrito e a autonomizar dele o princípio da
precaução, vamos aqui igualmente desenvolver de forma sumária este
principio que se encontra efetivamente ancorado no primeiro supra desenvolvido.
De acordo com a posição do Prof. Vasco Pereira da
Silva, o principio da precaução visa “(…) afastar eventuais riscos futuros,
mesmo que ainda não inteiramente determináveis, de acordo com uma lógica
mediatista (…)”, o que nos permite concluir que tanto o princípios da prevenção
como este têm a mesma ideia subjacente, diferenciando-os o facto deste último ir
mais longe na sua extensão, uma vez que visa a proteção ambiental apesar da sua
incerteza concreta.
Desta forma, é naturalmente discutida não só autonomia
como também o alcance deste principio e é neste domínio que encontramos
divergência doutrinária. Por um lado, temos o Professor Gomes Canotilho, que defende
a ideia de autonomização do princípio da precaução, contrariamente ao Professor
Vasco Pereira da Silva e da Professora Carla Amado Gomes, que entre outros, defendem
a existência de um só princípio, pela similitude de ideias subjacente a ambos. Para
estes autores, deve apostar-se na construção de uma noção ampla de prevenção
para facilitar a aplicação prática deste princípio e sustentam esta tese
argumentando não só com a ideia da similitude das palavras prevenção e
precaução mas também com a impossibilidade de separação inequívoca do conteúdo
material de cada um dos princípios. Para além disso, entendem que apenas o
princípio da prevenção tem categoria de princípio constitucional (art. 66º/2
alínea a), sendo que a Professora apresenta ainda um argumento que parece
fundamental na defesa da existência de um só princípio: de acordo com a sua
opinião, a incerteza subjacente ao princípio da precaução vai fazer inverter o
ónus da prova em relação aos agentes poluidores, o que terá naturais
consequências no domínio tecnológico, dado que as inovações da tecnologia
acarretam em si incertezas, o que fará com que as exigências deste princípio possam
conduzir ao aniquilamento tecnológico e ao progresso científico.
Merece, de
facto, especial atenção este argumento apresentado pela Professora na medida em
que a tutela ambiental é irrefutavelmente necessária principalmente na sua
vertente de prevenção mas é igualmente necessário nunca descurar das
implicações que as medidas preventivas adotadas podem acarretar, sendo fulcral
o alcance de um nível ótimo e equilibrado que permita o alcance de um resultado
final igualmente pouco lesivo (que é, afinal, o que se procura alcançar para os
bens jurídicos ambientais).
Sintetizando esta problemática, temos, por um lado, o
Professor Gomes Canotilho, que defende a autonomização do princípio da precaução,
que este entende ser uma regra de bom senso, pois mais vale evitar a ocorrência
de danos do que contabilizá-los e tentar repará-lo uma vez que em muitos casos
depois de o dano ocorrer pode ser impossível removê-lo (pense-se na extinção de
uma espécie animal, por exemplo); noutros casos, quando a reparação é ainda possível,
ela é tão dispendiosa que não é possível exigi-la ao poluidor, concluindo que é
sempre mais dispendioso reparar o dano do que preveni-lo de forma eficaz. Defende,
assim, que aplicação do princípio implica a adoção de medidas que antecipem a ocorrência
do dano concreto de modo a evitar a verificação de eventuais novos danos,
explicando que enquanto o princípio da prevenção pretende ampliar o campo de
proteção do ambiente, o princípio da precaução é aplicado a casos em que exista
dúvida, ou seja, quando existir incerteza relativamente a uma certa atividade e
ao efeito danoso que ela eventualmente poderá vir a ter.
Ao invés, para a Professora Carla Amado Gomes, os dois
princípios não devem ser autonomizados, uma vez que se sobrepõem, defendendo ainda
ser verdadeiramente essencial a antecipação de efeitos lesivos provocados pela
ação humana, ainda que, na maioria das vezes, se destine não a evitar as
lesões, mas sim em minimizar os danos provocados pelas mesmas, o que leva a
considerar que a prevenção se traduz, afinal, no estabelecimento de medidas
para minimizar os efeitos negativos.
Já o Professor Vasco Pereira Da Silva, prefere adotar um
conceito amplo do princípio da prevenção em vez de se autonomizar o princípio
da precaução, para assim podermos incluir no primeiro não só os perigos
naturais mas também os perigos provocados pela ação humana e ainda antecipar as
lesões ambientais referentes a situações atuais e de situações futuras, sempre
atendendo a critérios de razoabilidade e de bem senso.
Apresentadas as diferentes perspetivas e a respetiva
fundamentação cabe-nos, agora, refletir sobre as mesmas e tomar posição. A
título pessoal, ainda que aceitando a argumentação apresentada por todos os autores
referidos, considero que, no domínio ambiental, a autonomização do principio da
precaução não cumprirá o objetivo máximo dos princípios em causa: o da proteção
ambiental, contrariamente ao conceito amplo do principio da prevenção que, entendido nos moldes expostos, o satisfará na integra.
Bibliografia:
- Canotilho, José Joaquim Gomes, "Introdução ao Direito do Ambiente";
- Gomes, Carla Amado, "Direito Administrativo do Ambiente";
- Silva, Vasco Pereira Da, "Verde Cor de Direito, Lições de Direito do Ambiente".
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