Introdução
O presente trabalho tenciona
traçar algumas linhas acerca da qualificação do Direito do Ambiente como um
direito fundamental à luz da Constituição da República Portuguesa de 1976.
Esta questão é de particular
importância, uma vez que a inserção do direito do ambiente como um direito
fundamental permite uma maior amplitude e eficácia na sua protecção. Desta
forma, a preservação do meio ambiente permite garantir e conservar a evolução
da humanidade.Artigo 66º 1 da Constituição da República Portuguesa:
“Todos têm direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender”.
Apenas a título de curiosidade, artigo 225º, caput, da Constituição Federal Brasileira:
“Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.
Estes preceitos constitucionais apresentam o meio ambiente como sendo um bem jurídico que merece grande destaque, visto que pertence a todos e a ninguém em particular.
Tendo por base esta premissa, a abordagem a este tema vai ter como ponto fulcral as respostas a questões como a terceira geração dos direitos fundamentais, a delimitação positiva e negativa do direito do ambiente e o direito do ambiente como direito subjectivo ou interesse difuso, fazendo uma pequena abordagem da sua evolução histórica nacional e internacional, comparando diversas posições doutrinárias de ilustres professores que se debruçaram sobre esta matéria.
Embora se tenha vindo a assistir nos últimos anos a uma proliferação da constitucionalização da questão ambiental, tal não significa que esta tenha o mesmo peso que outros direitos fundamentais, havendo poucos Estados que possam afirmar a sua qualidade de Estados ambientais.
O Direito do Ambiente é um direito fundamental recente, tendo a Constituição da República Portuguesa um papel pioneiro na sua consagração constitucional, ligando-o a um certo número de incumbências do Estado e da Sociedade. Deste modo, o Texto Fundamental de 1976 e o seu carácter inovador surpreendem a sociedade com a inclusão do ambiente no seio do ordenamento constitucional, pois existiria quase uma obrigação dos constituintes em incluir o ambiente na lei fundamental.
Nos dias de hoje não se compreenderia a não inclusão da tutela ambiental no texto constitucional. Deste modo, a inovadora decisão de incluir a tutela ambiental na Constituição é acertada, na medida em que o Direito do Ambiente grosso modo ganha uma base constitucional onde assentará os seus alicerces, o ordenamento jurídico ambiental ganha um rumo orientador do seu desenvolvimento e ganham também os cidadãos um critério específico de aferição da constitucionalidade material dos diplomas legais que pode ser usado em sede de fiscalização da constitucionalidade.
O ordenamento jurídico português vai mais além, quando em 1987 aprova a Lei de Bases do Ambiente.
Em sede da Comunidade Europeia a questão ambiental surge desde cedo, sendo relevante referir a decisão do Tribunal de Justiça no processo de reenvio prejudicial nº 240/83, onde declarou expressamente que a protecção do ambiente contra perigo de poluição era um dos objectivos essenciais da Comunidade.
Na Europa podem apontar-se como marcos importantes na questão ambiental, o acto único europeu, em 1986, que atribui pela primeira vez competências ambientais à Comunidade Europeia, o Tratado Maastricht, em 1992, que cria uma nova organização internacional regional na Europa, surgindo como nova missão o desenvolvimento sustentável que respeite o ambiente, e consagra como objectivo a promoção de um progresso económico e social equilibrado e sustentável. Por fim, o Tratado de Lisboa vem enunciar o desenvolvimento sustentável e o nível de protecção do ambiente.
O direito comunitário do ambiente tem um efeito impulsionador devido ao facto de o nível de protecção pela qual se pauta a actuação ambiental da CE ter vindo a impulsionar as ordens jurídicas dos Estados-Membros, conduzindo deste modo a uma evolução legislativa mais rápida.
Concluindo, a Constituição, bem como os diversos diplomas europeus, realçam que a protecção do meio ambiente depende tanto de uma solidariedade activa como passiva. Deste modo, partilham benefícios, compromissos e responsabilidades. É de acordo com esta repartição de responsabilidades que deve ser estruturada a justificação de todo o sistema de protecção do ambiente no Direito Constitucional.
Para dar seguimento à sua posição, o Professor entende estar no artigo 66º consignado uma extensão ao princípio da dignidade da pessoa humana.
Será o Direito do Ambiente um verdadeiro direito fundamental?
Partindo do princípio da dignidade da pessoa humana, o Professor Vasco Pereira da Silva distingue três gerações de direitos fundamentais.
A primeira geração de direitos fundamentais nasceu com o constitucionalismo liberal. Esta geração compreendia estes direitos como liberdades do povo perante o Estado contra as arbitrariedades que este infligia. Possuíam um conteúdo meramente negativo, correspondendo a um dever de abstenção das entidades públicas. A ideia de separação de poderes (Estado e Sociedade) estava, então, na génese histórica dos direitos fundamentais.
Com a segunda geração, que se deu com a passagem do Estado Liberal para o Estado Social, a administração do Estado passou a colocar à disposição da comunidade direitos de intervenção estadual de maneira a proteger e tutelar os seus interesses. Passou de agressiva a prestadora.
A terceira geração, na qual vivemos, surge com o Estado Pós-Social. Trouxe consigo a abertura dos direitos fundamentais às novas realidades sociais na qual o ambiente se encontra incluído, bem como áreas de informática, novas tecnologias e genética. Esta geração traz consigo uma garantia do particular contra as agressões do Estado, surgindo aqui aquela que é a dimensão negativa dos direitos fundamentais. Em oposição a esta dimensão negativa, a vertente positiva destes direitos consiste na colaboração das entidades públicas para a sua efectiva defesa e concretização.
Expostas as três gerações dos direitos fundamentais, parece que o Direito do Ambiente não pode ser visto como uma tarefa estadual disfarçada. Deste modo, é reconhecido ao particular o direito de intervir em qualquer acção onde tenha um interesse legalmente protegido, ou seja um direito subjectivo, a intervir e da qual resulte uma alteração da sua situação jurídica.
Resumindo, a meu ver, o direito ao ambiente é um direito fundamental do particular contra agressões estaduais (vertente negativa). As acções a que o particular tem direito para ver os seus interesses protegidos e concretizados nunca poderão colocar a ideia de que o direito do ambiente é uma tarefa estadual disfarçada.
Em Portugal, o Direito do Ambiente não deve ser visto apenas como uma tarefa estadual (artigo 9º da CRP), sendo reconhecido como um verdadeiro direito fundamental pelo artigo 66º da CRP. Desta forma, podemos afirmar que as normas que regulam o ambiente destinam-se também à protecção de interesses dos particulares (titulares de direitos subjectivos públicos).
Introduzindo a questão, o Professor Jorge Miranda afirma que o Direito do Ambiente é um direito complexo, que fica sujeito ”ora ao regime dos direitos, liberdade e garantias (artigo 17º da CRP) ”, por ser um direito de natureza análoga, “ora ao dos direitos económicos, sociais e culturais”. Ficará sujeito ao regime dos primeiros quando se mostre como sendo um direito de autonomia ou de defesa das pessoas perante os poderes públicos ou sociais que as condicionam ou envolvam. Por sua vez, ficará sujeito ao regime dos direitos económicos, sociais e culturais, uma vez que é um “direito a prestações positivas do Estado e da sociedade, um direito a que seja criado um ambiente de vida humana, sadio e ecologicamente equilibrado (artigo 66º1 da CRP) ”.
Embora com algumas diferenças, o Professor Vasco Pereira da Silva segue a mesma linha de pensamento. Deste modo, o autor é da opinião que o Direito do Ambiente apresenta duas vertentes: uma negativa, outra positiva (conforme explicado no ponto de trabalho anterior). Para a vertente negativa deve aplicar-se o regime jurídico dos direitos, liberdade e garantias, enquanto, para a vertente positiva deve aplicar-se o regime jurídico dos direitos económicos, sociais e culturais.
Segundo o Professor Vasco Pereira da Silva, no Direito do Ambiente tanto existem direitos subjectivos das pessoas relativamente ao meio ambiente (no quadro das relações que têm como sujeitos passivos entidades publicas e privadas), como a tutela objectiva de bens ambientais.
Na óptica do Professor Jorge Miranda, os Direitos Económicos, Sociais e Culturais, nos quais se inclui o Direito do Ambiente (artigo 66º da CRP), não constituem verdadeiros direitos subjectivos, uma vez que necessitam de concretização pelo poder legislativo, politico ou administrativo do Estado. Dai que os artigos que o prevêem tenham sempre uma lista de incumbências que o Estado deve realizar de modo a que os Direitos Económicos, Sociais e Culturais se concretizem em direitos subjectivos.
A questão do Professor Jorge Miranda é um bom ponto de partida. Infelizmente, não chega para resolver a querela, pois o que verdadeiramente divide a doutrina é uma questão mais profunda. Será que existe, em absoluto, o direito subjectivo ao ambiente?
Para responder a esta questão, vários são os autores que se têm pronunciado sobre ela.
O ponto fulcral da discussão acaba por ser a questão da titularidade do bem jurídico ambiente. Para aqueles que se opõem à qualificação jurídica do ambiente como direito subjectivo (principal opositora, Professora Carla Amado Gomes), decisivo é o facto de o ambiente não ser susceptível de apropriação individual, por ser um bem comunitário. Deste modo, constituirá sim um interesse difuso. Para os defensores do bem ambiente como um direito subjectivo, em que o Professor Vasco Pereira da Silva é o principal defensor, o interesse só é difuso se visar somente o interesse público, no entanto a tutela ambiental visa também interesses concretos e personalizáveis dos particulares.
A Professora Carla Amado Gomes refere nas suas lições a posição do Professor Cunhal Sendim, para quem o direito ao ambiente deve ser um direito de personalidade em sentido amplo, devido ao facto de o bem tutelado não se cingir ao individuo, mas sim à colectividade num todo.
Por sua vez, o Professor Gomes Canotilho entende que o Direito do Ambiente é um direito fundamental e um direito subjectivo do tipo dos direitos económicos, sociais e culturais; não é um verdadeiro direito subjectivo de defesa, uma vez que não garante ao cidadão o direito de se defender contra actividades ambientalmente lesivas pelo Estado; entende que o direito ao ambiente não pode ser considerado um direito subjectivo prestacional, por não conferir um direito originário a prestações por parte do poder público ou particular. Para mais, na mesma linha que o Professor Gomes Canotilho, o Professor Figueiredo Dias entende que os particulares têm o direito subjectivo de participar em acções judicias e o direito à acção popular.
Por último, para o Professor Jorge Miranda é muito importante a faceta colectiva dos bens ambientais. Aproxima deste modo o Direito do Ambiente à figura do interesse difuso e não tanto á ideia de direito subjectivo.
Adopte-se a posição que se adoptar, é inegável a importância da consagração constitucional do ambiente enquanto direito fundamental que coloca a nossa constituição. O artigo 66º, que coloca o ambiente como direito fundamental, não se esgota nessa previsão, consagrando também uma série de incumbências que, não sendo realizadas pelo Estado, ou realizadas defeituosamente, dão origem a uma inconstitucionalidade por omissão ou por acção. O mesmo preceito prevê os princípios que estruturam o nosso sistema jurídico ambiental, sendo eles a prevenção, a precaução, o desenvolvimento sustentável, o princípio do aproveitamento racional dos recursos naturais e o princípio do poluidor-pagador.
A previsão constitucional do ambiente não se esgota no artigo 66º. O artigo 9º, nas alíneas d) e e), estabelece a preservação do ambiente como tarefa fundamental do Estado. Ficam assim consagradas na Constituição, segundo o Professor Vasco Pereira da Silva, as dimensões subjectiva e objectiva, nos artigos 66º e 9º, respectivamente.
A lógica da prevenção deveria dar lugar a um juízo de prognose, na medida em que, mais vale antecipar e tomar medidas preventivas de factores de poluição do que depois tentar corrigir (o que nem sempre é possível).
Assim, tem como finalidade evitar lesões do meio-ambiente, implicando uma capacidade de antecipação de situações potencialmente perigosas (de origem natural ou humana), capazes de pôr em risco os componentes ambientais, de modo a permitir a adopção dos meios mais adequados para afastar a sua verificação ou, pelo menos, minorar as suas consequências.
Existe uma discussão doutrinária quanto à autonomização do princípio da precaução.
O Professor Vasco Pereira da Silva considera a questão meramente linguística ou semântica. Na sua opinião, preferível à separação entre prevenção e precaução como princípios distintos e autónomos, é a construção de uma noção ampla de prevenção adequada a resolver os problemas com que se defronta o jurista.
Existe, por outro lado, parte da doutrina que defende a autonomização deste princípio, como é o caso do Professor Gomes Canotilho.
Estabelece uma exigência de ponderação das consequências para o meio-ambiente de qualquer decisão jurídica de natureza económica (tomada pelos poderes públicos) e a postular a sua invalidade, no caso dos custos ambientais inerentes à sua efectivação serem incomparavelmente superiores aos respectivos benefícios económicos. O Professor Vasco Pereira da Silva afirma que este princípio obriga a uma fundamentação ecológica das decisões jurídicas de desenvolvimento económico, estabelecendo a necessidade de ponderar todos os benefícios de natureza económica como os prejuízos de natureza ecológica de uma determinada medida.
Vem chamar a atenção para a escassez dos bens ambientais, proibindo a tomada de decisões públicas que conduzam ao esbanjamento dos recursos naturais.
Aqui está patente uma chamada de atenção para a escassez dos bens, como é o caso, por exemplo, da água, do ar e do petróleo. Estão em causa bens perecíveis que por isso mesmo devem ser bem aproveitados.
Princípio do Poluidor Pagador
Vem previsto no artigo 66º2, alínea h), da CRP.
Decorre da consideração de que os sujeitos económicos, que são beneficiários de uma determinada actividade poluente, devem igualmente ser responsáveis (pela via fiscal), no que respeita à compensação dos prejuízos que resultam para toda a comunidade do exercício dessa actividade.
A caracterização do Direito do Ambiente enquanto direito fundamental, segundo o Professor Gomes Canotilho implica a sua autonomia, pois o Direito do Ambiente deve ser tutelado “directa e imediatamente e não apenas como meio de efectivar outros direitos com ele relacionados”.
Respondendo à questão inicial deste trabalho, o Direito do Ambiente constitui um direito subjectivo complexo que consiste no direito de defesa contra agressões ilegais dos poderes públicos na esfera individual do cidadão protegida pela Constituição, permitindo a sua invocação contra o Estado permitindo, deste modo, a existência de relações jurídico-publicas de ambiente.
Não obstante a ausência de consenso por parte da doutrina no que diz respeito a esta matéria, uma boa discussão é a melhor maneira de avançar o conhecimento científico.
Bibliografia
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Tiago Manuel Moreira, nº 17585
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