Antes de partirmos para
uma análise específica acerca do conteúdo da regulação económica dentro do
sector ambiental, impera a necessidade de se fazer uma primeira e curta
aproximação sobre o significa, concretamente, a regulação económica. Apenas
depois deste raciocínio será possível uma abordagem sobre algumas das matérias
que dizem respeito do Direito do Ambiente.
A
regulação económica
A definição do conceito
de regulação económica não é pacífica.[1] Contudo,
a ideia de uma regulação de características económicas leva-nos a considerar
que estamos perante uma actividade de base estatal (seja ela de cariz
legislativo ou administrativo) com o objectivo de intervir na economia de modo
a que se influencie o comportamento dos agentes económicos, evitando condutas
lesivas, por parte destes, para a sociedade[2].
É, deste modo, a garantia do interesse público que está em jogo, dividindo-se
em duas amplitudes[3]:
- Ponto de vista territorial – incidindo local, regional, nacional ou mundialmente, regulando-se determinado sector[4] com base em regras específicas;
- Ponto de vista material – regulação dos preços dirigida a determinado ramo da economia, como ocorre com no sistema monetário ou financeiro, na defesa do consumidor, nos transportes, nas comunicações e, claro está, no ambiente.
A regulação surge,
assim, como um importante veículo de índole económico, agindo sobre duas ordens
diferentes: uma primeira que se traduz na restrição de liberdades de iniciativa
económica e, outra, que tem em conta medidas que incentivam e apoiam os agentes
económicos. Manifesta-se por seguir uma ideia de prossecução do interesse
público, como dissemos inicialmente.
Enquadramento
Jurídico-Ambiental
Historicamente, o
século XX mostrou-nos, sobretudo através da aposta feita na indústria, rápidos
e marcantes desenvolvimentos que se fizeram notar no campo tecnológico e
científico. O quotidiano do mundo ocidental muda quase que como da noite para o
dia, tal a evolução registada. A globalização galopante trouxe uma
significativa melhoria para a Humanidade, no entanto, a ideia de
consciencialização trouxe ao de cima um “confronto” entre os economistas e os
ambientalistas. Nas palavras de Corey L. Lofdahl[5], a
divergência passa, necessariamente por uma abordagem que dê primazia,
obviamente, ao ponto de vista que se defenda: a economia ou o ambiente. O autor
sublinha, de todo o modo, que os impactos da globalização descontrolada
(veja-se, sem mecanismos de controlo por parte dos respectivos Governos), são altamente
negativos para o ambiente; reforça, conjuntamente, a prioridade de se proceder
e harmonizar as legislações nacionais e internacionais com vista à protecção do
ambiente e seus recursos.
No caso Português, o
ambiente surge como um Direito Fundamental na Constituição da República
Portuguesa (CRP), no artigo 66º, cuja construção é apontado por alguns autores
como “juridicamente inócua e axiologicamente ambígua”[6].
De todo o modo, o diploma a seguir, para a nossa exposição, é a Lei de Bases do
Ambiente (LBA) – Lei nº 11/87 de 7 de Abril[7][8].
Nas palavras de Diogo Freitas do Amaral[9],
surge como um “passo importante na nossa ordem jurídica para a tomada de
consciência dos problemas ecológicos, e para a sua regulamentação normativa”. A
LBA opta por uma definição de Ambiente, a nosso ver, esclarecedora[10],
presente no artigo 5º/2, alínea a), tendo seguido, acima de tudo uma estrutura
baseada no princípio da prevenção, da gestão racional dos recursos naturais e
da responsabilização por dano ecológico. O artigo 3º faz, de todo o modo, uma
especificação dos princípios da própria LBA.
Regulação
Económica do Ambiente
A gestão e utilização
de recursos naturais não têm sido feitas de forma especialmente correcta,
sensivelmente ao longo dos últimos trinta anos. A degradação ambiental está
patente no desgaste dos recursos naturais (sobretudo os não renováveis), cuja
consequência nos leva ao tão falado problema do aquecimento global. Mas não só.
A degradação é deveras preocupante na fauna e flora, nos recursos hídricos, na
deterioração do solo e do subsolo, nos espaços urbano e rural, fustigados pelos
resíduos industriais e, inclusivamente, pelo ruído (veja-se, o exemplo rural
das extrações de minério, como a pedra e o barro).
Uma regulação para o
ambiente é, muitas das vezes, excluída das regras de mercado, sendo entendida
com uma falha de mercado. Por outras palavras, a degradação ambiental é, no
seio das ciências jurídico-económicas, entendida como uma externalidade[11]
negativa, significando um custo externo produzido por determinada actividade económica,
não encontrando reflexo nos produtos ou serviços.
A protecção do ambiente
só pode ser realmente posta em prática se se seguir determinados métodos de
intervenção a adaptar no seio de uma política pública do ambiente e do
ordenamento do território (artigo 27º da LBA). Vejamos, assim, alguns dos instrumentos
de regulação ambiental.
Para Tiago Souza D’Alte[12],
existem duas grandes modalidades de intervenção no que à regulação económica do
ambiente diz respeito. Uma, no âmbito do “comando e controlo”[13] e
outra, de “base económica”.
A primeira (de comando e controlo) reflecte-se
da seguinte forma:
- Standards de objectivo (ou de qualidade ambiental): Em que, nas palavras do autor, pretende-se atingir um determinado estado de referência ou de qualidade ambiental, como acontece nos recursos híbridos, bem como com o estado de qualidade das águas;
- Standards de emissão: consistindo os mesmos em “valores-limite” de emissões que se aplicam a determinadas actividades, fixando ao potencial poluidor, o tipo de quantidade de carga poluente que pode produzir;
- Standards produtivos: fixando-se o tipo de tecnologia autorizada, as técnicas de controlo, mitigação e eliminação da poluição.
A segunda (de base
económica[14])
representa-se em:
- Tributação/Subsidiação ambiental: atribuindo-se o pagamento de um valor como contrapartida de um exercício de uma actividade ambientalmente indesejada;
- Sistemas de quotas ou licenças tranccionáveis: realizando-se uma atribuição (gratuita ou onerosa) de direito de utilização de recursos ambientais (“o direito a poluir”), optando o agente económicos por um nível de emissões inferior ao que lhe foi distribuído inicialmente (podendo, eventualmente, vender o excesso de licenças ou quotas que disponha), ou adquirindo no mercado mais licenças ou quotas que cubram o volume de emissões superior ao que lhe fora concedido.
Para estes últimos
instrumentos, importa saber que o objectivo é o de impor a privados, que
beneficiem da poluição, a responsabilidade pelo correcto e eficaz tratamento
dos recursos que exploram, implicando a existência de um custo social gerado
por tais actividades.
Distinguem-se das
modalidades de “comando e controlo” no sentido de que adoptam, nos agentes
económicos, um comportamento voluntário de maneira a preferirem escolhas
economicamente mas rentáveis, por assim dizer; e, obviamente, com consequências
menores para o ambiente. Por outras palavras, o propósito fundamental é o da “internalização”[15],
ou seja, devendo os custos ser suportados pelos agentes económicos, fruto das
suas actividades.
Por último, e não menos
importante, importa referir que o que dizemos vai de encontro com o Princípio
do Poluidor Pagador (PPP). Esta ideia é aliada à política ambiental ao nível do
Direito interno português, mas não só. Também o Direito da União Europeia
englobou esta ideia na sua legislação. Em 1973, uma deliberação do Conselho fez
com que passasse a ser um princípio base nas Comunidades, em matéria de
ambiente. Em 1987, foi parte integrante do Acto Único Europeu e, num passado
recente, o Tratado de Lisboa de 2007 reforçou o PPP, implementando medidas de
estratégia de desenvolvimento sustentável, de gestão de resíduos e de melhoria
dos recursos, nomeadamente, a água e o som (191º e 192º do Tratado sobre o
Funcionamento da União Europeia).
Sectores de Regulação
Ambiental
- Regime das águas: refere-se à gestão e utilização dos recursos hídricos. No seguimento da LBA, outros importantes diplomas em matéria de ambiente e gestão de recursos foram aprovados. Veja-se o Decreto-Lei nº 70/90 de 2 de Março, que definiu o regime de bens públicos hídricos do Estado. Nos dias de hoje, é a Entidade Reguladora dos Serviços de Água e Resíduos (ERSAR) que regula e supervisiona a concepção, execução, gestão e exploração dos sistemas. Promove a sustentabilidade deste recurso, agindo em conformidade para com os agentes que não o utilizem correctamente.
- Regime do ar: o PPP está presente no Decreto-Lei nº 352/90, de 9 de Setembro[16], onde se fixam valores-limite de poluição do ar, particularmente através da emissão de gases tóxicos. É um dos diplomas que tem origem na transposição de Directivas Europeias.
- Regime de Protecção da Natureza: O Decreto-Lei nº 19/93, de 23 de Janeiro, aprova o regime jurídico de conservação da natureza[17]. Por outro lado, a Reserva Ecológica Nacional (REN), proíbe qualquer tipo de construções em zonas protegidas (sejam elas obras de urbanização, construção de edifícios ou vias de comunicação), cujos desvalores passam pela imposição de sanções, ligadas, de novo ao PPP.
João Frazão, nº 18199, subturma 8
BIBLIOGRAFIA
ARAÚJO, Fernando, Introdução à Economia, Almedina, 2003
D’ALTE, Tiago Souza, Regulação e Responsabilidade Civil no
domínio ambiental: Análise a partir da teoria da agência (Relatório de
Mestrado na Menção de Jurídico-Económicas), Faculdade de Direito de Lisboa,
Outubro de 2007.
D’ALTE, Tiago Souza, Fundos Públicos Ambientais – Análise Jurídico
Económica (Relatório de Mestrado na Menção de Jurídico-Económicas),
Faculdade de Direito de Lisboa, Outubro de 2007.
DOS SANTOS, António
Carlos, GONÇALVES, Maria Eduarda, MARQUES, Maria Manuela Leitão, Direito
Económico, Coimbra, 2004
FAURE, Mickael G., SKOGH, Goran, The Economic Analysis of Environmental Policy and Law, 2003
FREITAS DO AMARAL,
Diogo, Análise preliminar da Lei de Bases
do Ambiente, in SJ nº 241/243, 1993.
GOMES, Carla Amado, Introdução ao Direito do Ambiente,
AAFDL, 2012
LOFDHAL, Corey L., Environmental
Impact of Globalization and Trade.
SILVA, Vasco Pereira
da, Verde Cor de Direito, Lições de
Direito do Ambiente, Almedina, 2004.
[1]
Sobre este ponto, veja-se, Eduardo PAZ FERREIRA, Direito da Economia, p. 392.
[2]
Definição de “regulação económica”, proposta por António CARLOS DOS SANTOS,
Maria EDUARDA GONÇALVES e Maria Manuel LEITÃO MARQUES; Direito Económico, p. 207.
[3]
Idem, pp. 208, 209 e 210.
[4]
Idem, pp. 209. Os autores referem a simultaneidade de regulação do sector
têxtil que obedece a normas do GATT/OMC, bem como de direito económico
nacional.
[5] LOFDAHL, Corey L, Environmental Impact of Globalization and
Trade. “Os economistas defendem que o comércio mundial (a
globalização) faz com que os países ricos consigam uma melhor protecção para as
áreas ambientais protegidas e ainda não exploradas. Os ambientalistas
contra-argumentam, referindo que a procura de riqueza nacional conduz à
degradação ambiental, acelerada pela própria globalização”.
[6]
GOMES, Carla Amado; Introdução ao Direito
do Ambiente, AAFDL, p.31
[7]
Alterada pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro.
[8]
Última alteração pela Lei nº 44/2012, de 29 de Agosto.
[9]
FREITAS DO AMARAL, Diogo, Análise
preliminar da Lei de Bases do Ambiente, in SJ nº 241/243, pp. 43 e
seguintes.
[10]
“Conjunto dos sistemas físicos, químicos e biológicos e suas relações e dos
factores económicos, sociais e culturais com efeito, directo ou indirecto,
mediato ou imediato, sobre os seres vivos e a qualidade de vida do homem”
[11]
ARAÚJO, Fernando, Introdução à Economia;
“Possibilidade (…) de que uma actuação económica faça projectar efeitos sobre
alguém que não o próprio agente, interferindo no bem-estar desse alguém (…),
impedindo a produção de bens socialmente benéficos”.
[12]
D’ALTE, Tiago Souza, Regulação e
Responsabilidade Civil no domínio ambiental; análise a partir da teoria da
agência, Relatório de Mestrado na Menção de Ciências Jurídico-Económicas,
Faculdade de Direito de Lisboa, 2007; p.20.
[13]
Do Anglo-Saxónico, “Comand-and-controll”
[14]
Na linha de pensamento de Mickael G. Faure e de Goran Skogh, The Economic Analysis of Environmental
Policy and Law.
[15] D’ALTE,
Tiago Souza, Fundos Públicos Ambientais –
Análise Jurídico-Económica
[16]
Alterado pelo Decreto-Lei nº 276/99, de 23 de Julho.
[17]
Substancialmente alterado pelo Decreto-Lei nº 142/2008, de 24 de Julho.
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