Princípio do Poluidor-Pagador (PEE): Importância e Desafios

NOTAS INTRODUTÓRIAS

A instituição do poluidor- pagador representou e ainda representa uma tentativa de conciliar o mundo económico, do crescimento, com o mundo da proteção ecológica. As preocupações ambientais, andam desde sempre, ligadas ao conceito de responsabilidade. Com efeito, a consciência da degradação ambiental surge em conexão com a civilização técnica que, em liberdade, com engenho e criatividade, permite o gozo de tantas comodidades e prazeres, impensáveis de atingir a algumas décadas.

Em torno, deste discurso que se elaborará sobre o princípio do poluidor-pagador (PPP), o que gravita é o receio de não se conhecer plenamente, hoje, os custos das nossas ações de intervenção no meio natural, e é ao mesmo tempo a aceitação desse receio como uma inevitabilidade, que justifica a responsabilização pelo futuro, no presente. Trata-se da conceção heurística do medo, nas palavras de HANS JONAS[1]: “Aprende-se a viver com o medo de que os nossos comportamentos possam destruir a humanidade… através de um novo imperativo ético: aprende a moderar-te!”.

Com esta pesquisa sobre o PPP, procura-se encontrar a profundidade de tal princípio, bem como as suas dificuldades atuais.  

I.
Princípio Poluidor-Pagador (PEE)

1.Enquadramento

1.1.Enquadramento Geral

Em primeiro lugar, cumpre lembrar os ensinamentos de GOMES CANOTILHO[2], em matéria de princípios: «(os princípios) contêm um grau elevado de abstração, o que os torna conceitualmente vagos e indeterminados requerendo uma operação secundária de mediações concretizadoras, ao contrário das regras que primam pela clareza e pela possibilidade de aplicação imediata, recorrendo-se às vias interpretativas, numa incidência menor que os primeiros, ou com menor mediação semântica.»

Posto isto, a Constituição da Republica Portuguesa estabelece um conjunto de princípios fundamentais em matéria de ambiente como o da prevenção, o do desenvolvimento sustentável, o do aproveitamento racional dos recursos naturais, o do poluidor pagador. Na opinião de VASCO PEREIRA DA SILVA trata-se de princípios novos, alguns ainda “verdes”, por se encontrarem ainda numa fase de maturação jurídica, resultado de serem consequência de um «processo, forçosamente lento, de consciencialização social e de integração efetiva no ordenamento jurídico de novas ideias» (TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ[3]). Daí a necessidade do seu tratamento e aprofundamento científico, ao nível do Direito do Ambiente.

1.2. Enquadramento Histórico

A Declaração Universal do Meio Ambiente de 1972, em Estocolmo na Suécia, confirmada pela Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento/ECO 92, elevou o Meio Ambiente a uma categoria especial: a de direito fundamental da humanidade, com um espectro de 26 princípios fundamentais a lhe emprestar substância e conteúdo capaz de permitir uma universalização, pela concreção nos mais diversos ordenamentos jurídicos. Tal estatuto diferenciado, situa-o em um plano superior dentro do ordenamento jurídico, impondo a necessidade de respeito pelos cidadãos e consonância pelas demais normas jurídicas, posto que todo o sistema fica vinculado.

Depois de ter surgido como “slogan politico” após a efervescência estudantil de Maio de ´68, o princípio do poluidor-pagador nasceu no quadro da O.C.D.E – Recomendação C(72) 128 da O.C.D.E., de 26 de Maio de 1972: Princípios Reguladores da Dimensão Económica Internacional das Políticas Ambientais.

É oportuno destacar que, no direito internacional, a Declaração de Estocolmo, realizada no ano de 1972, já se tinha manifestado de forma favorável em relação a este instituto. Assim, no Preâmbulo n° 7 da referida Declaração lê-se: “Atingir tal fim, em relação ao meio ambiente, exigirá a aceitação de responsabilidades por parte de cidadãos e comunidade, e por empresas e instituições, em todos os níveis, participando de maneira justa nos esforços comuns.”.

Em Novembro de ’73, foi recebido como princípio base da ação comunitária em matéria de ambiente, no primeiro Programa de ação das Comunidades Europeias ambiental, aprovado pelo Conselho – JO C 112, de 20 de Dezembro de ‘73.

Após esta primeira consagração expressa, foi sendo desenvolvido nos seguintes Programas de ação, numa Recomendação e em algumas diretivas adotadas pela Comunidade.

Recebe consagração constitucional com o Ato Único Europeu (1986). Para além da regra de direito internacional e de direito comunitário, este princípio goza também, entre nós, de natureza constitucional, uma vez que representa um corolário necessário da norma do artigo 66º/2,h) da CRP, que impõe ao Estado a tarefa de assegurar que a política fiscal compatibilize desenvolvimento com ambiente e qualidade de vida.

1.3. Enquadramento Legal

Por ordem cronológica:

ATO ÚNICO EUROPEU

Artigo  130.º-R

«1 - A ação da Comunidade em matéria de ambiente tem por objetivo: 
Preservar, proteger e melhorar a qualidade do ambiente; Contribuir para a proteção da saúde das pessoas; Assegurar uma utilização prudente e racional dos recursos naturais. 
2 - A ação da Comunidade em matéria de ambiente fundamenta-se nos princípios da ação preventiva, da reparação, prioritariamente na fonte, dos danos ao ambiente e no princípio do poluidor-pagador. As exigências em matéria de proteção do ambiente são uma componente das outras políticas da Comunidade. […]» 

TRATADO SOBRE O FUNCIONAMENTO DA UNIÃO EUROPEIA

    191.º TFUE

(ex-artigo 174ºTCE)

«[…] 2. A política da União no domínio do ambiente terá por objetivo atingir um nível de proteção elevado, tendo em conta a diversidade das situações existentes nas diferentes regiões da União. Basear-se-á nos princípios da precaução e da ação preventiva, da correção, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente e do poluidor-pagador. Neste contexto, as medidas de harmonização destinadas a satisfazer exigências em matéria de proteção do ambiente incluirão, nos casos adequados, uma cláusula de salvaguarda autorizando os Estados-Membros a tomar, por razões ambientais não económicas, medidas provisórias sujeitas a um processo de controlo da União.»

 LEI DE BASES DO AMBIENTE

 artigo 3.º

«[…] sendo o poluidor obrigado a corrigir ou recuperar o ambiente, suportando os encargos daí resultantes, não lhe sendo permitido continuar a ação poluente»

2. Interpretação do PPP

2.1. Do ponto de vista institucional

A consagração constitucional do PPP no direito comunitário originário (130º R aditado pelo Ato Único Europeu ao Tratado de Roma) foi um marco importantíssimo no percurso evolutivo deste princípio, mas não deu um grande contributo para a sua compreensão. Com efeito, o Tratado limitou-se a enunciar o princípio, sem acrescentar qualquer explicação do seu conteúdo. O PPP aparece no direito comunitário como um princípio já determinado no seu conteúdo normativo e que a CEE se limitou a receber.

Tal como as primeiras afirmações públicas, as principais interpretações deste provieram da OCDE. A OCDE foi a progenitora do PPP, e auto-designou-se sua guardiã. No âmbito da «Recomendação do Conselho sobre Princípios Orientadores Relativos aos Aspetos Económicos Internacionais das Politicas Ambientais», o Conselho da OCDE dá a seguinte definição do princípio: «O princípio que se usa para afetar os custos das medidas de prevenção e controlo da poluição, para estimular a utilização racional dos recursos ambientais escassos e para evitar distorções ao comércio e ao investimento internacionais, é o designado principio do poluidor pagador». Este princípio significa que o poluidor deve suportar os custos do desenvolvimento das medidas acima mencionadas decididas pelas autoridades públicas para assegurar que o ambiente esteja num estado aceitável. Por outras palavras, o custo destas medidas deveria refletir-se no preço dos bens e serviços que causam poluição na produção ou no consumo. Tais medidas não deveriam ser acompanhadas de subsídios, que criariam distorções significativas ao comércio e investimento internacionais.

A origem económica do princípio depreende-se das duas finalidades que lhe foram apontadas, na formulação da OCDE: primeira, encorajar a utilização racional dos recursos ambientais escassos (o PPP dá assim resposta à questão económica por excelência - o problema da escassez),  segunda, evitar distorções ao comércio e ao investimento internacionais, realizando assim o princípio da equidade económica internacional ( o PPP impede a ocorrência de distorções no comércio internacional, derivadas das diferenças na distribuição dos custos das políticas de proteção do ambiente adotadas por cada Estado). Na verdade, as duas finalidades do princípio estão muito interligadas.

Em suma, como prova a sua história o PPP tem as suas raízes ideológicas na Economia e não no Direito. Ora, o seu conteúdo, na formulação original, constitui um primeiro auxílio na interpretação jurídica do PPP, tal como foi consagrado no art.130º R.

2.2. Do ponto de vista doutrinal

Neste ponto existe abundância de interpretações discrepantes na doutrina.

Para VASCO PEREIRA DA SILVA este princípio decorre da consideração de que os sujeitos económicos, que são beneficiários de uma determinada atividade poluente, devem igualmente ser responsáveis, pela via fiscal, no que respeita à compensação dos prejuízos que resultam para toda a comunidade do exercício dessa atividade. O alcance do princípio teria vindo a ser alargado no sentido de se considerar que uma tal compensação financeira não se deve apenas referir aos prejuízos efetivamente causados, mas também aos custos da reconstituição da situação, assim como às medidas de prevenção que é necessário tomar para impedir, ou minimizar, similares comportamentos de risco para o meio-ambiente. Para além de se considerar que um tal princípio se realiza através dos mais diversos instrumentos financeiros, nomeadamente impostos (diretos ou indiretos), taxas, políticas de preços, benefícios fiscais.

A este propósito, o referido Professor utiliza criticamente o exemplo do preço dos combustíveis. 

CELSO FIORILLO[4] alerta para duas órbitas de alcance do princípio poluidor-pagador: a primeira busca evitar a ocorrência de danos ambientais (caráter preventivo) e a segunda, ocorrido o dano, visa a sua reparação (caráter repressivo).

É assente para parte significativa da doutrina portuguesa, que para qualquer atividade humana, a primeira preocupação, ubíqua, omnipresente, deve ser a precaução ambiental e, caso violada, a reconstituição da situação anterior como obrigação do causador do dano, pouco importando a causa subjetiva, mas sim o resultado final prejudicial ao ser humano.  

Como postulado fundamental e inquestionável afirma RAMÓN MARTÍN MATEO[5] que “el principio «el que contamina paga» constituye una autêntica piedra angular del Derecho Ambiental. Su efectividad pretende eliminar las motivaciones económicas de la contaminación, aplicando a la par los imperativos de la ética distributiva”.

Tão importante como aplicar o PPP, é aplicá-lo bem, em conformidade com uma certa interpretação sempre uniforme, evitando aquilo a que LUCIANO BUTTI[6] chamou a “poluição das leis de tutela do ambiente” ou “poluição normativa”. A poluição verifica-se quando as normas vigentes são pretensamente conformes ao PPP, mas na realidade, pelo seu conteúdo ou forma de aplicação, não o observam rigorosamente ou então fazem dele uma aplicação incorreta, redundando substancialmente, em autênticas licenças gratuitas de poluição que fazem prevalecer o interesse particular dos poluidores, de redução de custos, sobre o interesse público de proteção do ambiente.

Para RENATO FARINHA[7], qualquer violação do Direito implica a aplicação de uma sanção ao responsável pela quebra da ordem jurídica. No Direito Ambiental ocorre o mesmo, pretendendo-se impedir que a sociedade arque com os custos de um ato lesivo do meio ambiente, causado por um poluidor perfeitamente identificado. É preciso, contudo, que tal princípio seja examinado com reservas e de forma compreensiva e em harmonia com os demais princípios informadores da proteção ambiental, fornecidos pelo Direito do Ambiente.

Há ainda quem entenda o PPP como um desdobramento do princípio da equidade e que se concretiza com na seguinte máxima: quem lucra com uma atividade deve responder pelo risco ou pelas desvantagens que dela resultam. Dessa maneira evita-se o absurdo de socialização do prejuízo e privatização do lucro.

A digressão doutrinal era necessária para esclarecer, que a exigência da responsabilização do poluidor ambiental é hoje uma das bandeiras dos movimentos ambientais, entre os autores.

2.3. Princípio da Responsabilidade Civil: Identidade?

Parece-me ser ainda controverso junto dos autores a possível identidade do PPP com o Princípio da Responsabilidade Civil.

Por um lado, há quem considere que não é o mesmo que a responsabilidade civil por danos ambientais, pois é uma ideia errada considerar que o PPP tem uma natureza curativa e não preventiva, uma vocação para intervir a posteriori e não a priori. Apesar de a formulação do PPP poder recordar o princípio jurídico, segundo o qual quem causa um dano é responsável devendo suportar a sua reparação, defendem que o PPP não se reconduz a um mero princípio de responsabilidade civil. Isto não significa que se negue que no Direito Administrativo vigore o princípio da responsabilidade subjetiva ou objetiva por danos causados. Defendem  é que a identificação do PPP com o princípio da responsabilidade civil, não corresponde ao sentido com que o PPP historicamente surgiu, há cerca de duas décadas, formulado pela OCDE e recebido, um pouco mais tarde pela Comunidade Europeia. Identificar o PRC com PPP constituiria, do ponto de vista doutrinal, uma perda de sentido útil de ambos, um verdadeiro desaproveitamento das potencialidades dos dois.

De entre os autores que defendem a identificação do PPP com a responsabilidade civil, o autor considerado como o que melhor fundamenta a sua posição, na literatura estrangeira, é Jean Duren[8], que procurou demonstrar que foi esse o sentido com que o princípio foi acolhido inicialmente, nos textos comunitários. Para tal socorre-se dos arts. 10º e 11º da Diretiva do Conselho relativa à vigilância e controlo interno da transferência além fronteiras de resíduos perigosos[9]. Isto porque, da leitura do referido autor, é daqui que se retira a relação com o custeamento das despesas necessários para prevenir os danos da poluição.  

Já HERMAN BENJAMIN[10] adverte que mais importante do que a responsabilização do infrator ambiental, ainda que objetivamente, é a prevenção do dano, assim: “a reparação do dano não pode minimizar a prevenção do dano. É importante salientar este aspeto. Há sempre o perigo de se contornar a maneira de se reparar o dano, estabelecendo-se uma liceidade para o ato poluidor, como se alguém pudesse afirmar: poluo, mas pago. Ora o princípio do poluidor-pagador introduzido em Direito Internacional não visa coonestar a poluição, mas evitar que o dano ecológico fique sem reparação, pelo que o princípio poluidor-pagador não é um princípio de compensação dos danos causados pela poluição. O seu alcance é mais amplo, incluídos todos os custos da proteção ambiental, quaisquer que eles sejam, abarcando, a nosso ver, os custos de prevenção, de reparação e repressão do dano ambiental.”.

2.4. Quem é o Poluidor?

Apesar de a definição de poluidor ser um pressuposto necessário da aplicação do PPP, tem sido uma questão desleixada nos estudos sobre o princípio, o que é compreensível dada a índole económica de que estes se revestem. E saber, em cada caso concreto, quem é o poluidor, nem sempre é tarefa simples. A este respeito importa distinguir as situações em que a poluição ocorre no decurso do processo produtivo de um bem[11], e em consequência do processo produtivo dele, e aí o poluidor será certamente o produtor do bem, das situações em que é o produto em si mesmo que é poluente[12], pela sua composição, pelo tipo de utilização que normalmente lhe é dada, ou pela sua deterioração enquanto resíduo ou ainda no caso de tanto o processo produtivo como o produto serem simultaneamente poluentes. Neste último tipo de situações torna-se duvidoso aferir quem será o poluidor. O critério a empregar deve passar por determinar quem é o «melhor pagador», que não se afere em abstrato, mas antes determina-se recortando quem em concreto, pagando, irá realizar os fins visados pelo PPP. Assim, nas cadeias de poluição há que averiguar, em cada caso, em relação a cada elo da cadeia, quem é o poluidor que, criando as condições que estão na origem da poluição, melhor pode controlá-las evitando a ocorrência da poluição.

2.5. O que Paga o Poluidor?

Subjacente a esta interrogação estará a determinação de que custos devem os poluidores suportar. Neste ponto, somos de novo confrontados com a questão abordada em 2.2.3., pois o problema de determinação do que paga o poluidor remete-nos para a discutida interpretação do PPP como uma regra de responsabilidade civil. A ser assim, consoante a resposta, assim o poluidor terá de pagar os custos necessários à eliminação ou redução da poluição emitida no decurso da atividade, ou os custos necessários à reparação dos danos causados.

3. Teleologia do PPP

Os fins que o PPP permite realizar são a precaução e a prevenção dos danos ao ambiente e a justiça na redistribuição dos custos das medidas públicas de luta contra a degradação do ambiente. Por força dos PPP, aos poluidores não podem ser dadas outras alternativas que não deixar de poluir ou então ter que suportar um custo económico em favor do Estado, que por sua vez, deverá afetar as verbas assim obtidas, prioritariamente a ações de proteção do ambiente. Assim, os poluidores terão que fazer os meus cálculos de modo a escolher a opção economicamente mais vantajosa, e se o valor a suportar pelos poluidores for bem calculado, atingir-se-á uma situação socialmente mais vantajosa. Tal situação passa: pela redução da poluição a um nível considerado aceitável (nível esse que, em alguns casos, pode ser próximo de zero); criação simultânea de um fundo público destinado a combater poluição residual ou acidental; auxílio de vítimas de poluição; suporte das despesas públicas de administração, no planeamento e execução da política de proteção do ambiente.

Por isso, o montante de pagamentos a impor aos poluidores não deve ser proporcional aos danos provocados, mas antes aos custos de precaução e prevenção dos danos ao ambiente. Só assim serão motivados a escolher entre poluir e pagar (ao Estado) ou pagar para não poluir, investindo em outros processos ou técnicas menos poluentes. O resultado alcançado é muito vantajoso em termos sociais: reduz-se os níveis de poluição, desoneram-se os contribuintes, criação de verbas afetas ao ambiente.

Subjacente está a política de equilíbrio do orçamento ambiental/reciclagem de fundos, que consiste na angariação coativa de fundos entre os poluidores, destinados ao financiamento da política de proteção do ambiente, permitindo equidade na redistribuição dos custos sociais da poluição e, sobretudo, proteção eficaz e económica do ambiente.

O PPP desempenha, aquilo que em linguagem económica se designa por, uma função de internalização das externalidades ambientais negativas. Recordando, que as atividades geradoras de externalidades negativas são aquelas que impõem custos a terceiros, independentemente da vontade destes e também independentemente da vontade de quem desenvolve essas atividades.

4. Sentido e Alcance dos Princípios Jurídicos Ambientais em face da Administração

Os referidos princípios estão consagrados na lei fundamental, integrando tanto a constituição formal como a material, enquanto princípios caracterizadores do núcleo essencial da ideia de constituição, e correspondem à concretização das tarefas fundamentais do Estado em matéria de ambiente – art.9º, d) e e) CRP – assim como representam corolários da dimensão objetiva do direito fundamental ao ambiente – artigo 66º CRP -, com o qual se encontram intimamente relacionados.

Trata-se de princípios que tiveram muitas vezes a sua origem em regras da natureza científica e técnica, determinadas pela lógica das ciências económicas ou das ciências da natureza, mas que foram recebidos pelo Direito, adquirindo uma dimensão e uma natureza jurídica. O que implica a sua transformação simultaneamente em bases jurídicas, em critérios ou parâmetros decisórios e em limites de atuação dos poderes públicos, quer esteja em causa a realização de tarefas por parte do Legislador, da Administração ou dos Tribunais.

O significado e o alcance de tais princípios em face da Administração, tanto na sua vertente positiva (enquanto fundamento e critério) como negativa (limite da atuação administrativa), sobretudo no âmbito da discricionariedade, prende-se com estar em causa o princípio da legalidade, que atualmente e no quadro de uma administração prestadora e infra-estrutural, não pode mais ser um mero limite da atuação administrativa, mas antes adquire uma dimensão positiva, enquanto modo de realização do ordenamento jurídico pela Administração. Ao mesmo tempo que adquire um conteúdo que se não restringe à submissão à lei em sentido formal, pelo contrário corresponde à subordinação ao Direito, na sua globalidade.

Trata-se de princípios fundamentais autónomos, diretamente vinculantes da Administração, que criam parâmetros decisórios específicos em matéria de ambiente, geradores de invalidade das formas de atuação administrativa que não os respeitem. (artigos 66º e 18º CRP). Assim aos do 266º (e 3º a 6º do CPA) há ainda que acrescentar os princípios fundamentais em matéria de ambiente, enquanto vinculações avulsas da atividade administrativa, geradora do vício de violação de lei, que não pode deixar de corresponder à nulidade.

Por último, deve interiorizar-se que o meio ambiente é um valor que não é intolerante ou excludente, que deve ser interligado ao desenvolvimento, cabendo à lei a importante função de ditar parâmetros desta convivência.  

5. Outras Figuras

5.1. Princípio do Usuário- Pagador (PUP)

Variante deste princípio que, como o próprio título sugere, impõe a responsabilidade daquele que utiliza recursos da natureza, de compensar pecuniariamente pelo consumo, preferencialmente aplicando os valores arrecadados em defesa do meio ambiente. Assim, compensa os danos ambientais causados pelo uso, e torna mais parcimoniosa a destruição da natureza, em face do custo imposto pelo seu uso.

5.2. Princípio do Ónus Social

Este princípio representa de certo modo a antítese do princípio do poluidor-pagador, embora atue em apoio e paralelamente àquele, porque o Estado arcaria com uma parte do custo de implementação de qualidade ambiental. Pareceu-me relevante distingui-lo sucintamente, tendo em vista evitar eventual confusão conceitual.  

6. Valor Jurídico dos Princípios Ambientais

Impõe-se a este ponto a análise de 3 questões:

i)        Juridicidade: A doutrina tem divergido nas posições que adota, mas em geral tem admitido a suscetibilidade de controlo jurisdicional da compatibilidade dos atos, adotados pelas Instituições comunitárias no âmbito da política do ambiente, com os princípios. Consequentemente é o Tribunal de Justiça que é competente para apreciar a validade das normas de direito comunitário do ambiente à luz dos princípios, e para anular um ato que não respeite um princípio, com fundamento na violação do Tratado.

ii)      Aplicabilidade direta: a questão subjacente é quais as normas dos Tratados que podem ter aplicabilidade direta, isto é, quais concedem aos indivíduos direitos que devam ser diretamente reconhecidos pelos tribunais nacionais. Com base nos critérios adotados pelo Tribunal de Justiça, talvez a aplicabilidade direta do PPP levantaria a melindrosa questão da sua concretização judicial, pois a sua invocabilidade em juízo implicaria reconhecer aos juízes poder para tomar decisões, que entram no domínio da competência política e discricionariedade administrativa dos órgãos deliberativos europeus.

iii)      Destinatários: são apenas os órgãos comunitários com competência deliberativa em matéria de política comunitária do ambiente ou também as autoridades nacionais? A posição generalizada da doutrina é que os Estados membros só estão obrigados a respeitar os princípios nos casos em que esses já estão concretizados através de atos comunitários, máxime através de Diretivas que os Estados devem executar – competência residual.

II.
7. Dificuldades

7.1 Serão os Poluidores os Verdadeiros Pagadores?

Saber se os poluidores serão sempre os verdadeiros pagadores, é um dos pontos mais polémicos em torno do PPP e constitui o cerne das críticas movidas pelos mais céticos relativamente à bondade jurídica deste princípio. A este respeito, as críticas mais típicas e frequentes brandidas contra o PPP são: i) o PPP é uma verdadeira ‘compra do direito a poluir’, cujo preço nem sequer é pago pelos poluidores, mas pelos consumidores; ii) é um princípio que conduz a situações de extrema injustiça, já que quem na realidade paga são os consumidores e não os poluidores; iii) dado o fenómeno da repercussão, este princípio tem como consequência lateral ser gerador de inflação.  

Sem aderir a nenhum dos argumentos, para já, abordarei o fenómeno subjacente a todas estas críticas que é o da Repercussão. Com isto quer-se dizer que, na aplicação do PPP pode verificar-se um fenómeno semelhante ao que, no campo fiscal, se designa por Repercussão do Imposto, isto é, de uma não coincidência entre o sujeito sobre quem impede a obrigação de entregar o imposto (passivo) e quem efetivamente paga (contribuinte). Tal decorre da possibilidade, que alguns agentes económicos têm, de transferir para outrem os encargos a que estão sujeitos, através de um movimento que pode ser interno (para a própria empresa) ou externo (para o consumidor).

7.2. Errada Fiscalidade?

Recentemente, é comum constatar-se que a doutrina tende a abordar o assunto pelo prisma dos instrumentos financeiros como meio de realização do PPP, pelo que cumpre atentar a alguns destes aspetos.

Os tributos ambientais como instrumento de proteção do meio ambiente podem surgir por meio da tributação ativa, que consiste na cobrança de tributos para controlo da poluição, ou através da concessão de benefícios fiscais, pela abstenção da cobrança de tributos sobre técnicas que reduzam os níveis da poluição. A questão da eficácia prática do PPP não se coloca tanto no caso da concessão de benefícios fiscais, que resultam como uma forma de incentivo quer à manutenção da prática de comportamentos ambientalmente adequados desses agentes, quer à alteração de comportamento dos demais agentes poluidores. Os benefícios fiscais ambientais podem ser entendidos como instrumentos de estímulo positivo que, por meio da diminuição ou até mesmo da supressão da carga tributária, buscam incentivar a alteração de comportamento dos agentes poluidores.

Quanto à finalidade destes instrumentos fiscais podemos classificá-los do seguinte modo: tributos extra-fiscais os que atendem a fins que não a arrecadação de receita, mas geralmente à correção de situações sociais indesejadas e à condução da economia, e tributos fiscais os que têm como finalidade primordial a arrecadação de receita. Desta perspetiva, os tributos ambientais são extra-fiscais pelo facto de servirem de instrumento de estímulo à adoção de condutas menos poluentes, mais que para arrecadação de receita.

Podemos ainda apontar a classificação entre os tributos ambientais em sentido próprio/estrito e tributos ambientais em sentido impróprio/amplo. Os primeiros possuem fim extra-fiscal, visam a alteração de comportamentos pelos agentes em plena materialização da política ambiental, e não a arrecadação fiscal, que é encarada como acessória; os segundos são os tributos criados com vista à arrecadação de receitas, mas entendidos como ambientais, em razão da consignação destas receitas à realização da política ecológica.

Em suma, a ideia principal da tributação ambiental ativa seria solucionar as externalidades negativas, limitando comportamentos poluentes e minimizando os custos ambientais. No entanto, será que na prática esta tarefa é conseguida? Talvez na maioria dos casos, o pagamento pelas externalidades negativas causadas pelo agente poluidor, não tenha qualquer efeito na consciencialização do agente para as questões ambientais e para fazer cumprir a tarefa da proteção do ambiente e da qualidade de vida.

Entende ISABEL MARQUES DA SILVA[13], que o que se verifica é que o uso de tributos para a obtenção de fins verdadeiramente ambientais tem ainda pouca relevância prática em Portugal, e apesar dos esforços, poucos, na tomada de medidas eficazes enquanto meio de proteção do ambiente o PPP ainda carece de maior concretização.

7.3. Crítica Difusa

Há também quem defenda, num tom fortemente crítico[14], que seriam ilegítimos quaisquer juízos éticos sobre as consequências práticas da aplicação do PPP, pois ele não visaria a realização da justiça, mas apenas a proteção economicamente eficaz do ambiente. Negam que ele seja um princípio de equidade, afirmando-o apenas como princípio de eficácia económica. Com o devido respeito, tal ponto de vista, de todas as críticas e argumentos enunciados, parece-me que merece um pronúncio desde já, uma vez que por tudo o que fora (supra 2.) referido, não pode proceder.

CONCLUSÕES

Os Princípios de Direito do Ambiente, de acordo com PAULO DE BESSA ANTUNES[15] estão voltados para proteger a vida, em qualquer forma que esta se apresente, e garantir um padrão de existência digno para os seres humanos desta e das futuras gerações.

Especificamente quanto ao PPP, de facto se aquando da sua formação em 1957, a Comunidade Europeia não tinha como preocupação as questões ambientais, como demonstra o facto de o Tratado de Roma (1957) não fazer nenhuma referência ao meio ambiente e, somente em 1987 - quando o Ato Único Europeu entrou em vigor - o Tratado reconhecer formalmente o ambiente, atualmente o PPP é considerado pedra angular da Politica Comunitária do Ambiente. É inquestionável a aceitação formal do PPP nos ordenamentos jurídicos internos dos Estados-membros da UE e a sua crescente aceitação em outros Estados, entre eles o Brasil, que o incorporou no art. 225º parágrafo 3 da Constituição Federal de 1988. Também vigente no Direito Internacional Público e com ampla consagração no ordenamento jurídico comunitário.

O PPP começou por ser apenas um princípio económico, visando alcançar a máxima eficácia na internalização dos custos, mas ascendeu posteriormente a princípio geral do ambiente, e atualmente é considerado princípio de ordem pública ecológica.

Naturalmente, o PPP não é um fim em si mesmo, mas um mero princípio instrumental para a realização concreta do direito ao ambiente. Naturalmente também, dado encontrar-se numa fase de maturação (ainda é verde este princípio, como afirma VASCO PEREIRA DA SILVA) enfrenta muitos desafios. As críticas ponderadas neste trabalho, vão ao encontro do que acabo de dizer e, simultaneamente, vem reforçar a premência deste princípio e não o contrário. Isto é, por mais que se adira ou não a alguma das críticas ponderadas anteriormente (supra 3.), é incontornável que o PPP, princípio típico do Estado Social, contribui para alcançar o bem-estar e a justiça social, razão pela qual, o que se impõe é a busca de soluções para os desafios, e nunca a opressão deste princípio expresso.   

BIBLIOGRAFIA

Por ordem alfabética:

ALVES, Sérgio Luís Mendonça, Estado Poluidor, Juarez de Oliveira, 2003

ARAGÃO, Maria Alexandra de Sousa, O Princípio do Poluidor Pagador – Pedra Angular da Política Comunitária do Ambiente, Coimbra Editora, 1997.

COELHO, Ricardo, Improbidade Administrativa Ambiental, Edições Bagaço, Recife, 2004

FARINHA, Renato, Sinopse de Direito Ambiental, EDIJUR, 2007, 2ªedição.

PEREIRA DA SILVA, Vasco, Verde Cor de Direito – Lições de Direito do Ambiente, Almedina

VILELA, Gracielle Carrijo e RIEVERA, Marina, Direito e Meio Ambiente – Reflexões Atuais, Editora Fórum, 2009.

SANTOS, Cláudia Maria Cruz, Introdução ao Direito do Ambiente, Universidade Aberta, 1998.

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[1] Ética da Responsabilidade, Veja, 1994, p.99

[2] Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, Almedina, 2013, pág.65

[3] Grandeza y Miseria do Derecho Ambiental, Tomo III, pp.3433

[4] Fiorrilo, Celso António Pacheco, Curso de Direito do Ambiental, 13ª edição, 2012, p.47

[5] Derecho Administrativo, Arazandi, 2009, 28ª edição, p.328

[6] L’Ordinamento Italiano ed Il Principio ‘Che Inquina Paga’, p 442-444, Guiricca

[7] Sinopse de Direito Ambiental p.18,

[8] JEAN DUREN, Le Pollueur-Payeur, l´ application et l´avenir du principe, Revue du

Marché Commun, n.º 35, Março 1987, p.146

[9] Diretiva 84/631 JO L 326, de 13 de Dezembro de 1984.

[10] BENJAMIN, Antonio Herman “Dano Ambiental: prevenção, reparação e repressão”, in Revista dos Tribunais, São Paulo, 1993, pág. 227

[11] Ex. Funcionamento de centrais térmicas provoca emissões de SO², embora a eletricidade seja um produto limpo

[12] Ex. Fabricação de automóveis, que é relativamente inofensiva, mas os automóveis não são certamente.

[13] Responsabilidade Fiscal, Almedina, 2010, p.159

[14] Barde e Gerelli – Économic et Politique de l’Environnement, Presses Universitaires de France, l’Economiste, 1975.

[15] Direito Ambiental, Rio de Janeiro, Ed. Lumen Juris, 1996 p.22

Joana Beirão, 19656